深度文章｜配售电公司的不对称监管框架设计-北极星售电网

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摘要：中国电力零售市场的监管仍然处于不健全不完备阶段。随着售电环节的快速放开以及增量配电业务向社会资本的有序放开，新兴的配售电公司既经营增量配电区域的配电业务，又与独立售电公司开展零售竞争，形成了纵向一体化的垄断市场地位，亟须对配售电公司及其关联售电业务进行不对称监管，以利于独立售电公司的生存与发展。分析了配售电公司区别于传统供电企业的业务特点与业务板块变化，结合具体业务分析探讨了配售电公司纵向垄断可能出现的资源补贴、价格歧视、非价格歧视等 6 类不公平竞争行为。随后，基于不对称监管理论依据，从财务、资费、供电服务、基础设施、业务隔离等 5 个方面设计了配售电公司及其关联售电业务的不对称监管框架及内容。

关键词：电力零售市场；配售电公司；独立售电公司；不对称监管；反垄断；配售电业务

（来源：中国电力作者：张翔 1 ，洪笑峰 2 ，黄国日 1 ，韩士琦 2）

(1. 南方电网能源发展研究院，广东广州 510663；2. 华北电力大学电气与电子工程学院，北京 102206)

0 引言

2015 年印发的《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称9号文件）明确提出了“管住中间、放开两头”的体制架构，将电网公司的盈利模式由依靠“购销差价”变为收取过网费；与此同时，作为输配体制的探索，提出允许社会资本投资增量配电业务。

9 号文件的配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》进一步将售电公司分为电网企业的售电公司、拥有配电网运营权的售电公司和独立的售电公司。

拥有配电网运营权的售电公司（本文称为配售电公司）依据电力业务许可证（供电类）运营配电网，独家垄断指定区域内的配网运营业务；其自身或者关联售电公司又参与该区域用户的售电竞争业务，形成了网络运营与零售业务不分、垄断业务与竞争业务交叉的纵向一体化市场垄断地位。在充分肯定增量配电改革的制度创新的同时，也要看到其带来了更为复杂的零售市场竞争格局。传统电网企业和增量配电企业的售电公司都存在此种市场垄断地位，但由于政策针对传统电网企业的售电公司监管日趋严厉，而缺乏针对增量配电改革情境下新生的拥有配电网运营权的售电公司的探讨，因此本文将研究重点放在后者。

20 世纪 70 年代，美、英等国逐渐在铁路、电信、电力等自然垄断行业引入竞争，在这些行业经由垄断转向竞争的初期，美国麻省理工的知名产业组织理论专家 Rid Schmalensee 提出的不对

称监管备受各国政府管制机构推崇。不对称监管 [1]是指在自然垄断行业引入竞争的初期阶段，由于

在位竞争者相对新进入竞争者拥有网络资源、业务品牌、技术条件、市场份额、客户黏性等多方面优势，造成事实上的不公平竞争格局，政府管制机构针对在位竞争者以“抑强扶弱”的形式在管制上进行区别对待，制定削弱在位竞争者市场支配地位的倾斜性政策法规，扶持和保护处于弱势的新进入竞争者的监管策略。这种监管策略，与对称监管的“一视同仁”监管策略相比，能够有效地缩小在位竞争者与新进入竞争者之间的差距，培养良性发展的竞争市场。

中国的不对称监管主要实践于通信行业。通信行业自 1994 年放松管制、引入竞争以来，政府管制机构逐步实施不对称监管策略，最终培育出中国移动、联通、电信三足鼎立的通信行业全面竞争业态，促进了通信行业的充分发展 [2] 。

当前，中国电力行业同样处于放松管制、引入竞争的配售电改革阶段，相对缺乏竞争中性政策环境，加强对配售电公司的不对称监管，营造利于独立售电公司公平竞争的制度环境，意义重大。

在国际上，对配售电公司常采取不对称监管，包括采用财务分开、功能分开、法律分开、所有权分开 4 种网售分开措施 [3] ，辅以电力产业法 [4] 及垄断监管法案、行为规范、信息披露机制、交易审查机制等。文献 [5−7] 介绍了美国、澳大利亚、日本对配售电公司实施不对称监管的一些政策与内容。

当前国内在电力市场监管及配售电业务方面的学术文献主要集中在监管方法 [8-11] 、配售电运营策略 [12-14] 、零售市场建设 [15-16] 等方面，很少涉及配售电公司的不对称监管设计。而电力监管的实务则聚焦在中长期交易的市场秩序与市场力监管、电网企业的成本与价格监管方面，配售电领域也主要谈及拥有发电资产的售电公司基于电力交易特性的市场监管，而针对拥有配电网资产的售电公司基于网络特性的市场监管未足够的重视。本文在考虑中国的改革基础、政策要求、配售电业务及其变化的基础上，结合管制经济学及监管理论，探讨了资源补贴、价格歧视、非价格歧视等 6 类不公平竞争行为在配售电环节的具体体现，借鉴各国的配售一体不对称监管经验，设计了支持独立售电公司发展、针对配售电公司潜在不公平竞争行为的不对称监管框架。

1 配售电公司的业务特点

传统供电企业的职责是将电能通过输配电装置安全、可靠、连续、合格的销售给广大电力客户，满足广大客户经济建设和生活用电的需要。

供电企业不严格区分配电、售电业务，内部自主调配人、财、物，其主要业务板块见图 1。

零售市场放开的初期阶段，配售电公司进行一体化运营，此时配售电公司的配电业务与售电业务不进行实体性分开，公司作为整体和独立售电公司一样从发电厂批发电能并向中小用户销售，目前中国处于这一阶段。在监管政策健全后，配售电公司中配电业务应与其售电业务进行财务、功能分开 [17] ，此时配售电公司实体性分离为配电公司与关联售电公司，由关联售电公司进行购售电。为方便阐述，下文对配售电公司的配电业务统称为配电公司，对其售电业务统称为关联售电公司；在分析配电公司与其关联售电公司与独立售电公司的竞争行为时，将配电公司与其关联售电公司统称为配售电公司，见图 2。

由于配售电公司兼具传统供电企业的社会属性和售电公司的竞争属性，其业务比较清晰地呈现出配电业务和售电业务两类，具体如图 3 所示。

原标题：配售电公司的不对称监管框架设计

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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