电改的基本任务——电网体制改革尚未完成

一、引言

电力体制主要包括“发电体制”“电网体制”“电力调度体制”等基本内容。由于“基本”，其中的任一项内容在改革中都不应当被忽视或遗漏。

上一轮电改将“厂网合一”的体制改为“厂网分开”，可以说完成了发电体制的改革。顺理成章，电网体制以及电力调度体制的改革，即成为本轮电改需要完成的基本任务。事实上，中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号文）中关于“管住中间、放开两头”的改革思路、重新定位电网企业功能的决策、继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究的要求等内容，不仅明确将电网体制改革纳入到本轮电改之中，而且确定了改革的方向和主要原则。

（来源：微信公众号“电力法律观察”ID:higuanchajun作者：吴安平/西南电力设计院原副总工程师）

然而4年来，电改的重点基本都放在了电力市场相关机制的建立上，比如输配电价改革、组建电力交易中心、售电侧改革、增量配电业务改革试点、电力现货交易等，这些无疑都是必要和无可厚非的。但问题是机制的建立需要体制的支撑，如果两者的改革不同步，那么机制的改革也很难收到预期的效果，电力市场的公平公正性也很难得到保证。

特别需要指出的是，我国本轮电改是在能源转型成为世界潮流的大背景下进行的（有别于上一轮电改和其他国家已进行的电改）。这一背景特点赋予了本轮电改新的时代使命：就是必须将有利于促进能源转型作为改革的一个出发点和落脚点，因此，电网体制的改革显得尤其重要。

本文根据改革的市场化方向，结合能源转型的要求，对如何构建符合我国国情的电网体制提出了建议。

二、能源转型要求重塑电网

可再生能源绝大部分需要转换成电能后才能利用，因此能源转型的成功，很大程度上取决于能否实现传统电网的变革，重塑一个与低惯量、小型化、分散化可再生能源相适应的新型电网，以及与之相铺相成的综合能源系统。2018年8月在美国波特兰市召开的电气与电子工程师协会电力与能源学会年会（IEEE PES），将 “重新构想电网（Re-imaging the Electric Grid）”列为了大会主题，共约3400余名来自世界各地的电力与能源领域的研究人员和工程师参加了会议，说明传统电网的变革或重塑已成为各国能源工作者的共识和世界潮流。

变革或重塑电网，国内基本上有两种不同的路线。一种是改良的路线，即保持电网的“立体、塔型”结构不变，坚持按照传统电网不断提升电压等级的发展思路，建设交流特高压电网，继续增加“塔”的高度，进一步提高电网的集中度和垂直度。与此同时，进行电网的智能化改造和建设，为电网穿上一件时髦的智能化外衣，称之为“坚强智能电网”。另一种是革新的路线，即完全改变传统电网的发展模式，通过在配电网内建设以智能电网（smart grid）为核心的能源互联网，实现配电网的有源化、局域化，协同化，使配电网由被动的无源网变为主动的有源网，成为具有相对独立性的局域电网。同时广泛采用包括柔性直流在内的电力电子、储能等新技术，共同推动电网向分布式、扁平化方向发展，最终形成多分区输电网（枢纽电网）加有源配电网（局域电网）的网络形态（模式）。

前一种路线提出的“坚强智能电网”，其实是一个不够专业的概念。电网的脆弱性是与生俱来的，世界上根本不存在“坚强电网”，电网的智能化无法改变电网的电气特性，也不能避免电网的电气稳定性遭受自然灾害或人为破坏的风险。并非电压越高电网越坚强，交流特高压电网因具有难以克服的寄生性，不仅没有降低电网的脆弱性，反而增大了安全风险。由于片面依赖电从远方来，既增加了能源转型成本，又延缓了能源转型的进程。

后一种路线建设的分布式、扁平化电网，是根据可再生能源的自然禀赋，遵循电网分区就近平衡规律，对传统电网进行的具有颠覆性的变革，它不仅可以极大降低电网的脆弱性，避免大面积停电的风险，还因为鼓励和支持电力消费者同时成为电力生产者，进行能源转型的“人民战争”，结果将大大加快能源转型的步伐。

电网的重塑实际上包括两个不同层次的内容：一个是建立电网新的技术模式，另一个是建立与这个模式相适应的电网体制，两者相辅相成，而后者正是本轮电改需要完成的一个具有时代意义的课题。

三、增量配电业务改革试点的启示

增量配电业务改革无疑是本轮电改的一个亮点。但试点项目自启动以来，遇到不少困难和阻力，推进缓慢，未能按照计划的时间表完成相关工作并达到预期效果。存在的问题主要表现在三个方面：一是一些地方政府和电网企业在改革关键问题、关键环节上认识不到位，与中央改革精神存在偏差，配售电业务向社会放开的要求未得到有效落实：二是一些试点项目在供电区域划分、接入系统等环节受到电网企业阻扰，迟迟难以落地；三是一些地方的电网企业利用主业资源开展售电业务，影响市场公平竞争。尽管国家发展改革委和能源局采取了约谈相关省份、建立每月通报和直接联系制度、派遣调研组检查督导等措施，但试点工作的进展仍不理想。

增量配电业务改革试点遇到的上述问题其实是难免的，因为这项试点是在基本保持电网原来管理体制不变的条件下进行的。通过试点的实践，至少可以得到以下两点启示：

1、必须在体制设计的科学性、合理性上下功夫。体制具有基础性、决定性的作用，好的体制加上好的机制，能够最大限度激发各方的主动性和积极性，不需要外力推动，依靠内生动力即可按照改革预定方向前进并快速达到目标。如果体制没有设计好，就好像修了一条南低北高的引水渠，却指望南边的水能自然流到北边去一样，是不可能的。电网体制不变，电网公司本质上仍旧是一个配售电领域的竞争者，在这样的前提下，要求其为自己的竞争对手全心全意做好各项服务工作，是一种不合情理和不切实际的想法。

2、应当让参与改革的各方都真正知晓改革的方向和最终达到的目标。增量配电业务改革试点存在认识不到位的问题，实际上反映出来的是人们看不清该项改革的方向和目标，不仅是一些地方政府和电网企业，包括所有投资人也都存在这个问题，相当程度上影响了人们的改革信心。没有人知道增量配电业务改革试点何时为止？也没人知道试点结束之后会出现什么样的情景？现在到了必须回答这一问题的时候了。

从电力体制改革全局看，增量配电业务改革试点应是电网输配分开的一个序幕，如果这项改革试点最终没能导致输配分开，那它基本上是没有意义的。试想想，如果改革最终的结局是：存量配电网及其售电业务都由电网企业掌控，增量配电网及其售电业务都由社会资本掌控。这样的结局似乎很理想，但它只有在增量配电网都是孤立的局域电网条件下，才是一种合理可行的模式。事实上，几乎所有的增量配电网都要依靠电网企业掌控的输电网供电，存量配电网与增量配电网之间的“比较性竞争”，是在条件不对等的情况下进行的，无法保证公平公正。更大的问题是相当数量的增量配电网实际上是存量的延伸，其建设和运营对存量具有很强的依赖性。可以肯定试点的最终结果，只可能是很小一部分增量配电网由社会资本参股或控股。显然，增量配电业务改革试点需要统筹谋划，明确远期目标，孤立单纯的改革试点没有太大价值，也很难取得成功。

四、适合我国国情的电网体制模式

中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文），要求“继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”，指的正是电网体制改革的问题。“深化研究”应当理解为：电网体制改革的具体方案结合改革的实践，在本轮电改中适时提出并实施（很难想象这个问题还要留给第三轮电力体制改革去解决）。事实上4年来，以改革暴露的问题为导向，经过反复研究探索，电网体制改革的方案已经清晰地呈现在人们面前：这就是“输配分开+区域（输）电网”模式。具体地说，就是纵向实行“输配分开”（真正放开电网的另一头），横向成立6个左右具有法人资格的区域输电网公司，省级输电网的实体地位不变。国家电网公司在改变功能的前提下可继续保留，主要职责为建设运营区域电网间输电联络线路、从技术上协调各区域电网的电力平衡、参与国外电网建设等。存量配电网，可采取特许经营的方式，经过招投标等必要程序，按适当比例划分给中央和地方的发电集团、有关能源公司，以及独立的配售电公司，同时根据具体情况进行混合所有制改革，更大规模引入社会资本。

这并非标新立异的构想，基本是上一轮电改准备实施而未实施的方案，只不过在今天能源转型的大背景下，人们对它的必要性和重要性认识得更深刻了。

1、电网企业不能一家独大。国营企业做大做强是应该的，但做大绝不是一家独大，而是一个群体的壮大。电网具有自然垄断特性，但不等于说电网企业可以一家独大，这既不符合市场化的要求，也不符合电网技术规律。电网可以扩大联网规模，但并不意味着电网企业的规模也要随之扩大。比如欧洲电网是一个很大的互联电网，但它并不是一个电网企业，其中各国的国家电网（公司）规模，少数与我国一个省相当，多数还不及。

竞争是促进技术进步、提高效率最有效的手段。电网不能进行“对抗性竞争”，但可以创造条件进行“比较性竞争”。通过对电网体制的科学设计，将全国电网适当分为几个规模大体相当的区域电网，可形成一种“比较竞争”的态势，有利于在政府的监管下，互相学习，互相借鉴，取长补短，共同进步（在公有制条件下，“比较竞争”无疑是一种重要的市场竞争方式）。

多年的实践说明，电网企业一家独大对于提高电网效率和效益，实现电网的高质量发展十分不利。比如交流特高压工程不仅造价昂贵、效率低下、环境代价高、安全风险大，而且与现代电网发展方向背道而驰，本应避免却未能避免，一个重要原因就是电网企业一家独大的体制，强势营造了一个万马齐喑的学术氛围，以感性化的宣传代替了专业、理性、客观、科学的论证，导致了今天我国电网的遗憾局面。庆幸的是独立管理的南方电网，经过客观、深入的技术经济比较，放弃了采用交流特高压输电和建网的方案，说明体制对决策具有决定性的影响。可以肯定，如果一直坚持区域电网的管理体制，交流特高压在其它区域电网也是可以避免的。

2、输配分开是符合国情的正确选择。国情是多方面的，电力体制改革需要重点考虑的国情：一是我国传统文化人情味浓，民众的法治观念还相对薄弱；二是在国家大电网之外，存在着数量十分可观的用户自建配电网；三是我国人口众多，就业压力大。

（1）电网体制改革方案的优劣不能凭主观判断，必须靠实践检验。在要求电网企业重新定位，改变营运模式，只收取经政府核定的过网费的同时，又允许电网企业成立具有法人资格的售电公司经营售电，尽管要求输配业务与售电业务分开，但在我国传统文化背景下，这种“藕断丝连”的“体制模式”，实践中基本不可能为建立公平公正的电力市场贡献正能量。

（2）据调查推测，网外配电资产的总量比大电网现有资产的总规模还要大得多，出现这种情况至少说明4个问题：一是国家大电网内输电网和配电网的投资比例严重失衡，配电网的建设长期被严重忽视了；二是配电网由于数量很大，资金的需求也十分巨大，现行电网的投融资机制，无法满足配电网建设的需要，社会资本早就以非市场化的方式，大规模、被动地进入了配电领域；三是大电网的现行管理体制，大大拉开了电网与地方经济的距离，迫使地方政府和企业不得不自建配电网并无偿移交给电网企业；四是说明被动的“输配分开”其实早已存在，由于是被动的，配电网不可避免存在诸如利用率低、能损大、服务质量差、电价高等问题。这4个问题都表明，现行电网体制已经到了非改革不可的时候了，改革最好的选择就是按照市场化的要求建立输配分开体制。可以预期，输配分开后配电网将更加贴近各企业用户，社会的营商环境会因此得到大的改善，那种由企业被动自建配电网，然后无偿移交给电网企业的严重违背市场规律的行为，就再也不会发生了。

（3）输配分开后形成“中央政府管输电，地方政府管配电”的格局，实质上是在电力行业进行的最大最有效的放权，结果必然为配电网的混合所有制改革打开广阔前景，吸引更多的社会资本参与配电网建设。配电网是能源互联网建设的主战场，大量社会资本的进入必将掀起一个能源互联网建设的高潮，从而创造出无数就业岗位，为我国经济转型和高质量发展注入新的活力。

3、输配分开也是能源转型的客观要求。能源转型的成功依赖于电网的重塑，而电网重塑的重点在配电网。电网向着扁平化、分布式方向发展的过程，是配电网不断由被动变为主动的过程，在这个过程中配电网内分布式能源比例将不断增长，多数配电网可超过自身用电负荷的20%，相当一部分可以超过50%，有的还可超过100%。在此基础上进行的能源互联网建设，将使配电网进一步局域化、市场化，在能源转型中发挥越来越重要的作用。配电网的这一由能源转型导致的变革是输配分开的深层次原因，因为能源转型以及相应的电网技术模式代表新的生产力，而电网体制代表生产关系，电网体制的变革，正是生产关系必须适应生产力发展规律作用的结果。

五、关于我国的电力市场体系

与“输配分开+区域（输）电网”的电网体制对应，我国将形成4个层级的电力市场：即垮区域电力交易市场、区域电力交易市场、省级电力交易市场和配网电力交易市场（微平衡电力交易市场），共同组成我国完整的电力市场体系。它们分别依托跨区输电线路、区域输电网、省输电网和配电网。各级市场相互协调配合，共同完成服务用户的目标。

4个市场中，有源配电网的微平衡交易市场情况最为特殊。在这个市场里有两种运营模式：一是一体化模式，即配电网公司拥有该配电网全部资产，并负责整个配电网的发、配、售业务以及保底任务。在这种模式下，该配电网实际上可以看成是一个放大的微电网，内部可按照微电网的做法进行直接协商交易，对外可作为一个市场主体，参与各级市场交易。二是多元协同模式，即配电网内存在其它售电公司和（或）分布式电源、微电网等公司。第一种模式具有较大优势，虽然形成一种垄断，但由于实行特许经营制度，每个配电网范围又相对有限，比较性竞争激烈，加上政府监督，其负面影响完全可以得到有效限制。

在新的电网体制下，电力调度交易体制改革不再是一个有争议的问题。调度和交易联系密切，实际上是一个问题的两个方面，各自围绕电网的运行方式提出约束条件，经协调修正，最后求得同一个解，所以两者理想的体制是合二为一。在此基础上也有两种模式：一是相对独立运行，二是仍归属输电网，在输配分开的条件下，第二种模式也是合理和可行的。

六、结语

以市场化方向为准绳，对照中发【2015】9号文的要求，可以看出，本轮电改目前并没有完全运行在原来设计的轨道上。改革主要聚焦在电力市场相关机制的建立上，有意无意忽视或回避了电网体制的改革，这是极不明智的。事实上，电网体制改革正是深化改革、确保建立公平公正电力市场的关键一招，也是促进电网重塑和加快能源转型的实招硬招。改革就是创新，体制改革就是体制的创新，只要政府主管部门不忘初衷，敢于担当，在创新的时代带头创新，完成电网体制改革的任务是不难的。

实践证明，“输配合一、一家独大”的电网体制，已经过时了。在新的时代，无论是从市场建设、企业定位、能源转型、国情特点、电网技术规律等任意角度看，电网的输配都有必要分开。输电网和配电网各有各的功能定位和发展目标，前者要建设的是一个枢纽型、平台型、共享型的现代化电网（企业），后者要建设的则是以分布式能源为基础的能源互联网（企业）；一个具有高度垄断性和统一性、一个具有相对竞争性和分散性，分开治理有利于集中精力，以更精湛的专业技术，高水平实现各自的发展目标，从而为加快我国的能源转型作出更大贡献。