16位能源法专家对《能源法》的意见汇总

2020年5月8日上午9-12点半，中国法学会能源法研究会成功召开了线上《能源法（征求意见稿）》专家座谈会。本次专家座谈会由中国法学会能源法研究会主办，能源法研究会学术委员会、国网能源研究院有限公司联合承办。各大能源企业法律顾问、律师、行业协会法律部门负责人，以及来自于高等院校、研究机构和实务部门中从事能源法研究的专家学者共计80余人在线参会。座谈会还邀请到司法部等有关部门领导和专家莅临指导。

在线座谈会上，先后有16位嘉宾作了主题发言：能源法研究会会长、原国家安监总局政法司副司长、巡视员石少华，能源法研究会顾问、学术委委员、国家发展改革委能源研究所研究员吴钟瑚，能源法研究会副会长、学术委主任、华东政法大学教授、博导肖国兴，能源法研究会副会长、学术委委员、华北电力大学教授、博导周凤翱，能源法研究会副会长、浙江阳光时代律师事务所首席合伙人陈臻，能源法研究会常务理事、国家电网公司总法律顾问欧阳昌裕，能源法研究会常务理事、学术委副主任、国家电投总法律顾问吴姜宏，能源法研究会副会长、学术委委员、中央财经大学教授、博导曹富国，能源法研究会常务理事、国家发展改革委能源研究所副所长高世宪，全国人大常委会法工委原副巡视员宋燕妮，能源法研究会常务理事、重庆大学法学院教授、博导胡德胜，能源法研究会常务理事、学术委委员、新奥集团总法律顾问、北京大学能源法律与政策研究基地副主任张利宾，能源法研究会常务理事、国网上海市电力公司总法律顾问唐明毅，能源法研究会会员、中国政法大学教授、博导于文轩，能源法研究会会员、北京市鑫诺律师事务所高级合伙人展曙光，能源法研究会常务理事、中国安全产业协会副理事长、北京市安理律师事务所合伙人赵建军。在交流环节，广东外语外贸大学副教授陈熹和中国海洋石油集团有限公司法律支持中心金融分部经理万欣也发表了精彩见解。座谈会由能源法研究会常务理事、副秘书长、北方工业大学文法学院副教授陈兴华主持。

石少华认为，《能源法（征求意见稿）》总体体现了党和国家对国家能源发展改革方面实施的一系列重大决策，建议下一步对该法的法律定位、调整范围、法律制度设计、与能源单行法的关系等问题进行深入研究和完善。

吴姜宏认为，这次征求意见反映了科学立法和民主立法的精神，并强调能源法应是规范行为的准则，否则难以发挥预期作用。征求意见稿在内容、结构、表述等方面存在着五个问题：第一，与其他法律的关系需要理顺。第二，法律的规范性缺失。第三，法律主体规定不清，进而导致主体职责不清。第四，概念不清或者概念混乱。第五，有些法条表述重复。

吴钟瑚归纳征求意见稿的特点为：化繁为简、谋篇布局合理、突出重点领域制度和主要规划的制定，建议对征求意见稿的部分内容进行删减，突出能源法独到的立法特点，强化能源常规安全中的能源管网运行安全，以及能源科技创新的领域。

肖国兴认为，本次虽然是立法公开征求意见，但《能源法》近两年却都未纳入国务院立法计划，由国家能源局而非国务院来征求意见，存在名不正言不顺问题。国家能源局征求意见稿的配套起草说明将能源革命、高质量发展和治理能力的现代化等成熟的政党政治纳入立法宗旨，是本次立法的重要优点。但是政党政治所展现的制度理性却未能充分在法律文本中得到体现。包括四个革命在内的能源革命应当依靠破坏性创新来加以推动，核心应当是以市场化为主导的体制革命，顺应体制革命的法律革命应当是能源立法的核心。

周凤翱和陈臻都对具体章节设置和条文表述提出了具体的修改建议。周凤翱探讨了《能源法（征求意见稿）》在法律体系中的定位问题，并针对具体法条规定建议《能源法》规定涉及域外适用的法律规范、对能源产业进行法律定位、将大部分“国家”一词修改为“国家能源主管部门和相关部门”。陈臻针对《能源法（征求意见稿）》的十个法律条文、非化石能源一节、能源市场一章发表了评述并逐一提出修改建议。

欧阳昌裕认为，本次征求意见稿结构合理、内容全面，实现了能源法与其他能源单行法调整对象的各有侧重，法律规范的有效衔接，并结合自身的工作实践提出以下六个方面的修改建议：第一，建议《能源法》突出重大方向性规定，基准、原则性的规定。第二，建议增加能源互联网方面的相关规定。第三，建立健全能源安全制度保障体系。第四，建议注重政府部门与市场主体权责对等。第五，建议明确政府部门之间的职责边界。第六，建议进一步明晰术语的法律解释。

曹富国和高世宪都专门探讨了本次立法中的若干问题并提出了完善建议。曹富国主要探讨了三个问题：首先，应当促进能源领域进一步改革开放和投融资体制机制创新，PPP可以是重要手段；其次，可再生能源的在《能源法》中的地位得到了体现，但是是否可以进一步细化，逐步增加可再生能源的供给；最后，有关节能法与能效问题，应当借鉴欧盟相关规定，并就上述问题提出对四个条文的修订建议。高世宪则从征求意见稿的文本结构、相关名词概念界定、立法目的、战略能源资源的定义和执法规范等内容提出了意见和完善建议。

宋燕妮从立法的角度，介绍了能源法立法提交全国人大常委会审议需要经过的程序和工作过程，就以下三个问题作出报告：一是主体问题，即哪些机构可以作为提案人提出法律案；二是程序问题，主要涉及提交全国人大常委会审议以前的程序；三是全国人大常委会的立法规划和年度立法计划及其关系。

胡德胜指出，征求意见稿在形式和内容上存在十个问题：规定国家能源安全战略观布局过于注重“形”而缺少“神”；与能源单行法律和自然资源法律关系不顺；没有规定能源法的基本原则；没有将能源政策与法律规范进行有机结合；立法技术不规范；术语界定不清；条款和语言冗杂重复；多处条款违背市场机制，缺乏产权的必要规定；混同“监管”与“监督管理”；没有对能源互联网作出规定。他对意见稿的综合性评价是：法律规则和规范的法言法语表述性较差；不少条款或违背市场机制，或未就政府的市场监管事宜作出适当规定；缺乏对前沿科技成果的合理或者正确运用；缺乏对能源法律体系统领性地位的规定。

张利宾认为，本次征求意见稿的立法技术与立法水平较2007年意见稿有很大的提升，并提出四点建议：第一，在服务结果的责任问题上允许合同自行约定，使企业投资与风险责任相统一。第二，应当增加可再生能源的立法。第三，应当反映世界能源发展的前沿与基础性的能源政策，体现法律的前瞻性。第四，基本原则应当进一步明确。

唐明毅主要就征求意见稿权利、义务、责任等问题提出六点建议：第一，应当对国际能源投资环评、国际能源金融交易以及国际能源纠纷处理作出规定。第二，明确承担普遍服务义务的履行责任以及政府的监管与补偿责任。第三，对能源领域基础设施建设的征地环节进行修改。第四，应当厘清政府、企业与用户之间的权利义务。第五，明确用能安全监察的责任主体以及检查制度。第六，增加管网的产权登记规定，并在立法层面支持能源金融产品的创新整合与投资。

于文轩从征求意见稿的立法模式、篇章结构、文本内容以及立法技术四个角度提出意见和建议：第一，能源立法不能因其较强的政策性而忽视规范性和可操作性。第二，管理体制需要进一步明确；非化石能源产业管理的具体制度需要作出明确规定；需要强化产权安排。第三，建议增加法律原则方面的规定，关于效能管理的内容也需要加强。第四，征求意见稿中存在的一些语句重复、语意不清和条文逻辑方面的问题需要解决。

展曙光希望《能源法》能够针对改革中的一些关键问题进一步明确，具体包括：第一，明确自然垄断业务与竞争性业务分开的具体形式。第二，明确网运分开。第三，加强反垄断执法。第四，法律不能为改革设置障碍。

赵建军指出，本次立法高度重视能源安全，目的在于通过以“四个革命、一个合作”为中心的良法来推动善治，为我国能源发展提供法律保障，并提出运用法律构建我国能源安全的屏障，在立法中应当充分明确能源安全的重要性，鼓励和支持多种能源发展，通过政府履职监管为能源安全构筑起坚实防线，从生产、供应、使用和环境影响等多个方面全面对能源安全进行保障。

陈熹对能源法的性质提出了疑问，认为正是因为能源法杂糅了多重价值，导致其原则、条文等都表现出矛盾之处，尤其是有关市场化的问题；可以考虑一部以公共利益为导向的《能源法》。万欣结合自身多年来对立法的关注情况，认为必须要解决长期以来存在的矛盾，如能源法的政策性与规范性之间的矛盾。在条款输出上，要注意将条款进行法律语言的转化，加强制度规范。只有取得更多共识，能源法立法工作才会取得突破。

此外，能源法研究会常务理事、中国海洋大学田其云教授，常务理事、中国政法大学李显冬教授，常务理事、北方工业大学陈兴华副教授提交了书面材料，也参与到此次座谈会的研讨。田其云针对《能源法（征求意见稿）》第四十七条第一款关于海洋能发电的规定提出了相关建议。李显冬认为，现行的法律体系理论无法满足《能源法》对社会关系综合调整的需求，提出应当坚持“领域性”调整的立法要求，建立以“能源法”为基本法的能源法律规范系统。陈兴华亦提出，要想破除当前《能源法》的立法困境，必须大胆开创领域立法新模式，这不仅是破解当前困局的路径，也许还会被载入史册。

此次专家座谈会是能源法研究会积极响应国家能源局的号召，充分重视本次开门立法、组织集中听取能源法专家学者的意见和建议的一次具有重要意义的立法学术研讨活动。在受疫情影响的特殊时期，本次会议克服困难，为研究会成员搭建了学术对话平台，社会各界人士也积极报名参与，反映出公众对《能源法》起草工作的强烈关注。能源法研究会将尽快汇总各位嘉宾的意见和建议，并及时提交国家能源局和国务院相关部门，助力《能源法》的起草和出台。