聚焦 | 我国能源战略规划历程回顾及展望（上）

改革开放以来，在国家能源发展战略和各阶段规划目标的指引下，我国能源领域攻坚克难、开拓进取，实现由弱变强，从供给短缺到总体宽松的巨大转变，从能源工业基础薄弱发展为能源生产大国。制定科学的国家能源战略并落地实施，已成为保障国家利益和经济发展的重要手段。本文将回顾改革开放以来能源工业发展和规划编制及执行历程，为即将开始的“十四五”提供决策参考。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”ID:nyqbyj 作者：能源情报研究中心 崔晓利）

一、我国能源规划体系概述

（一）我国能源发展改革总体情况

改革开放以来，我国经济持续快速发展，人民生活水平日益提高，能源需求也随之不断增长。我国形成了煤、油、气、可再生能源多轮驱动的能源生产体系，已成为世界上第一大能源生产国和消费国。

改革开放以来，我国能源发展实现历史巨变。1978年，能源生产总量仅为6.3亿吨标准煤，2019年则达到39.7亿吨标准煤，比1978年增长5.3倍。各品类能源供应在持续扩大，2019年我国原煤产量38.5亿吨，原油产量1.91亿吨，天然气产量1761.7亿立方米，发电量75034.3亿千瓦时，能源发展有力保障我国经济向高质量发展转型。我国能源消费整体呈现稳定增长态势，2019年能源消费总量48.6亿吨标准煤，比1978年增长7.5倍。在各项能源转型政策措施的大力推动下，用能条件和水平不断提高。

我国能源供需结构持续优化。随着能源工业发展，我国能源结构由以原煤为主加速向多元化、清洁化转变，发展动力由传统能源加速向新能源转变。改革开放以来，原煤占能源生产总量的比重始终保持第一，基本维持在70%~80%之间。最近几年呈下降趋势，2019年原煤占比下降至68.8%。原油占比在波动中持续下降，由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然气、一次电力及其他清洁能源占比持续提高，天然气由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%，一次电力及其他清洁能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。

我国节能环保规划路径逐步清晰。能源工业发展中，节能提效逐渐提上重要位置。近年来，能源行业大力加强节能技术攻关，努力提高能效水平，节能降耗工作不断推进，单位GDP能耗持续下降，2016~2019年，全国单位GDP能耗累计降低13.2%，累计节能约6.5亿吨标准煤。我国应对气候变化和推动低碳发展取得显著成效，2019年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年和2005年分别下降约18.2%和48.1%，已超过对外承诺的2020年比2005年下降40%~45%的目标。

（数据来源：国家统计局）

图1 改革开放以来我国能源发展情况

（二）我国形成多层次能源战略规划体系

能源战略规划为特定阶段能源发展的总体思路，是筹划和指导我国能源可持续发展、保障能源安全的总体方略，是国家战略体系的重要组成部分。能源战略规划对能源发展进行总体谋划和设计，制订能源发展的方针、原则、目标及重大措施，为国民经济发展整体目标服务。

国家级层面上，我国能源发展主体思路框架主要由国民经济和社会发展五年规划（计划）中的能源部分、能源中长期专项规划及细分品种中长期规划、能源五年专项规划及细分品种的五年专项规划等构成。省级能源发展则有更为具体的地方能源发展规划。

国民经济和社会发展五年规划纲要中的能源部分，主要阐明国家能源战略方向，包括五年间的能源发展总目标以及重大建设项目等，为能源专项规划的制定提供了重要遵循。能源中长期专项规划一般规划较为长期的能源发展方向，可再生能源、核电等中长期专项规划是细分领域更为长期的发展战略，设定行业健康发展的远景目标。能源五年规划根据国民经济与社会发展五年规划纲要制定，是对未来五年内能源发展的规模与重点项目进行设计。能源五年规划及其细分领域五年规划同一时间段基本目标一致。

图2 国家级能源战略规划体系

二、我国能源战略规划历程回顾

改革开放以来，我国能源发展战略和各阶段规划目标围绕社会经济目标制定，对能源领域的引导作用愈加突出。能源规划在不同经济发展阶段各有侧重，从提升能源供应总量、满足经济发展需求，到提高能源效率、注重培育节能机制，再到优化能源结构、强调节约，能源规划引导能源工业不断壮大而优化。经过长期努力特别是党的十八大以来，在新发展理念和能源安全新战略的指引下，能源转型变革步伐明显加快，清洁低碳、安全高效的现代能源体系加快构建，能源发展站上新起点。

（一）重点平衡能源供需，能源供应能力大幅提升（改革开放初—“七五”）

党的十一届三中全会（1978年）以后，和平与发展成为时代主题。1982年，党的十二大把发展能源工业确定为社会主义经济建设的战略重点，能源的开发和建设受到高度重视。改革开放至“七五”期间，我国能源战略重点在于保障供需，能源基建被列入投资重点，在山西、内蒙古、新疆等地建设大型能源生产基地。

表1 “六五”“七五”主要规划目标及完成情况

为达到能源增产目标，我国鼓励地方、部门和企业集资办电，对国家安排的电力基本建设，实行部门投资包干办法，加快统配煤矿的建设，同时促进地方矿、乡镇矿的改造和提高。对统配煤矿实行投入产出总承包，把煤矿建设重点放到现有矿井技术改造和改扩建上。鼓励地方、部门集资办煤矿。继续实行原油产量递增包干，搞好老油田的完善配套和改建扩建，加强天然气的勘探和开发，逐步改变油气发展不平衡的状况。

此阶段，节能均有提到。“六五”计划中提出，五年内，全国节约和少用能源要求达到7000~9000万吨标准煤，五年内安排节能措施项目1303个，其中投资1000万元以上的重大技术改造项目195个。“七五”计划提出，进一步推动节能的技术改造，五年内，建设一批骨干节能项目以及技术先进、节能效果和经济效益好、有普遍推广意义的示范项目。

“七五”期间，我国推进了各方面改革，形成了逐步推进的对外开放格局。能源的生产能力和运输能力都有不同程度增长，技术水平有所提高。这为九十年代我国经济和社会的发展奠定了比较坚实的基础。

（二）从关注能源总量转向注重效益增长（“八五”—“九五”）

党的十三届四中全会（1989年）后，我国各项工作取得新进展，与此同时，经济循环不畅、结构不合理、经济效益差等问题有待破解，能源安全、能源环境与效率、清洁可再生能源问题初现端倪。“八五”至“九五”期间，能源战略规划注重能源环境与效率，坚持节约与开发并举，促进优化能源结构和清洁可再生能源发展。

1.坚持开发与节约并重，把节约放在突出位置

“八五”时期我国改革开放和现代化建设进入新的阶段。“八五”期间国民生产总值年均增长12%，是增长速度最快、波动最小的五年，各方面都取得了很大成就。一些主要产品产量稳步增长超出规划目标，煤炭总量居世界第一位，发电量居世界第三位。

“八五”至“九五”期间，我国能源战略规划转向能源环境与效率、清洁可再生能源发展及相应的法律法规制定。“八五”规划纲要把十年规划远景和五年中期安排结合起来，从实现20世纪末战略目标的要求出发制定“八五”计划。“八五”计划中首次提出，坚持开发与节约并重的方针，把节约放在突出位置。提出五年内，全国共节约和少用能源1亿吨标准煤。相比于对能源产供的大力支持，能源节约的规划刚刚开始。

表2 “八五”“九五”主要规划目标及完成情况

2.提高能源生产效率，调整能源供需结构

“九五”时期，我国改革开放和社会主义现代化建设继往开来。“九五”计划纲要把2010年远景目标和五年中期规划相结合，重点放在“九五”计划，同时着眼于下世纪前10年的发展，提出远景目标。“九五”计划提出，坚持节约与开发并举，把节约放在首位，大力调整能源生产和消费结构。电力方面提出，坚持开发与节约并重，依靠技术进步，提高电能利用效率。

节能提效被提到更加重要位置。“九五”计划提出，要推广先进技术，提高能源生产效率；坚持能源开发与环境治理同步进行，继续理顺能源产品价格。决定实施可持续战略，创造条件实施污染物排放总量控制。同时提出，加强节能立法和执法监督，制定节能标准和规范，强制淘汰高耗低效产品，大力推广高效节能产品。《环境保护法》（1989）、《节约能源法》（1998）等一批与能源相关的法律法规相继颁布实施。

“九五”期间，我国成功实现经济“软着陆”后，果断实施积极的财政政策和稳健的货币政策，抑制了通货紧缩趋势，国民经济和社会发展取得巨大成就，经济运行质量与效益提高。“九五”时期我国能源供需矛盾相对缓和，能源瓶颈对国民经济的约束作用基本解除，煤炭甚至出现了供大于求。相对而言，能源结构性矛盾上升为主要矛盾，石油供不应求的问题最为突出，行业内部发展存在不平衡，结构失调情况。

未完待续

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年11月20日第44、45期