政策+解读｜发改委《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》

近日，国家发展改革委联合九部门印发《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），国家发展改革委有关负责同志接受采访，回答记者提问。

问：请问出台《指导意见》的背景是什么？

答：大宗固体废弃物（以下简称“大宗固废”）指单一种类年产生量在1亿吨以上的固体废弃物，包括煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾和农作物秸秆等七个品类，是资源综合利用重点领域。我国历来高度重视资源综合利用工作，特别是党的十八大以来，我国把资源综合利用纳入生态文明建设总体布局，不断完善法规政策、强化科技支撑、健全标准规范，推动资源综合利用产业发展壮大，各项工作取得积极进展。2019年，大宗固废综合利用率达到55%，比2015年提高5个百分点。“十三五”期间，累计综合利用各类大宗固废约130亿吨，减少占用土地超过100万亩，资源环境和经济效益显著。

“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，围绕推动高质量发展主题，全面提高资源利用效率的任务更加迫切。受资源禀赋、能源结构、发展阶段等因素影响，未来我国大宗固废仍面临产生强度高、利用不充分、综合利用产品附加值低的严峻形势。目前，大宗固废累计堆存量约600亿吨，年新增堆存量近30亿吨，其中，赤泥、磷石膏、钢渣等固废利用率仍较低，大宗固废综合利用任重道远。

为深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，进一步提升大宗固废综合利用水平，全面提高资源利用效率，国家发展改革委牵头起草了《指导意见》，明确了新时期大宗固废综合利用的主要领域和目标要求，提出了统筹推进大宗固废综合利用效率稳步提升、绿色发展全过程推进、技术模式创新发展的重点任务，提出了实施资源高效利用行动，全力推动资源综合利用实现新进步。

问：《指导意见》编制的主要思路是什么？

答：《指导意见》编制的总体考虑是按照党的十九届五中全会提出的“全面提高资源利用效率”要求，聚焦七类大宗固废，综合考虑未来五年我国经济社会发展阶段，坚定不移贯彻新发展理念，以推动资源综合利用产业绿色发展为核心，以绿色、高效、高质、高值、规模化利用为重点，不断完善产业体系，持续创新利用模式，攻关突破关键技术，逐步健全政策法规，对“十四五”时期推动大宗固废综合利用高质量发展进行系统安排。

问：《指导意见》提出了哪些基本原则和目标？

答：《指导意见》提出了新时期推动大宗固废综合利用的5条基本原则。一是坚持政府引导与市场主导相结合。完善综合性政策措施，充分发挥市场配置资源的决定性作用。二是坚持规模利用与高值利用相结合。积极拓宽大宗固废综合利用渠道，不断提高资源综合利用产品附加值。三是坚持消纳存量与控制增量相结合。科学有序消纳存量大宗固废，严控新增大宗固废堆存量。四是坚持突出重点与系统治理相结合。加强大宗固废综合利用全过程管理，协同推进产废、利废和规范处置各环节。五是坚持技术创新与模式创新相结合。强化创新引领，突破大宗固废综合利用技术瓶颈，培育大宗固废综合利用新模式。

《指导意见》提出，到2025年，大宗固废综合利用能力显著提升，利用规模不断扩大，新增大宗固废综合利用率达到60%，存量大宗固废有序减少。同时，提出综合利用产业体系不断完善、技术创新体系逐步建立、综合利用制度基本完善、协同发展模式不断创新和示范引领作用显著增强等5个方面目标。

问：请问《指导意见》在推动大宗固废综合利用方面确定了哪些重点任务？

答：《指导意见》从提升利用效率、推进绿色发展、推动创新发展3个方面明确了推动大宗固废综合利用的13个重点任务。

一是提高大宗固废资源利用效率。围绕煤矸石和粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等七大类品种，提出各类固废综合利用的主要途径，推动提高大宗固废资源利用效率。对于煤矸石和粉煤灰，鼓励以填充物、建材原料等方向进行综合利用；对于尾矿（共伴生矿），鼓励在砂源替代材料制备、有价组分梯级回收等方面进行利用；对于冶炼渣，鼓励在道路材料掺用、建设工程领域掺合、稀贵金属回收等方面进行利用；对于工业副产石膏，鼓励在建筑材料、土壤改良、路基材料、新材料制备等方面进行利用；对于建筑垃圾，鼓励在制作再生骨料、环境治理等方面进行利用；对于农作物秸秆，鼓励在肥料化、饲料化、基料化、清洁能源、高附加值绿色产品等方面进行利用。

二是推进大宗固废综合利用绿色发展。从产废行业绿色转型、利废行业绿色生产、大宗固废规范处置三个环节，明确了大宗固废综合利用全过程绿色发展的相关要求。对于产废行业，通过开展绿色设计、发展绿色矿业、开展重点行业绿色化改造、推动大宗固废产生过程自消纳、在工程建设领域推行绿色施工等实现大宗固废的源头减量。对于利废行业，通过加强整治、强化监管、发展绿色运输、开展清洁生产审核等强化过程控制。对于规范处置，通过加强大宗固废贮存及处置管理、统筹兼顾大宗固废增量消纳和存量治理，守住环境底线。

三是推动大宗固废综合利用创新发展。从模式创新、科技创新、机制创新、管理创新4个层面安排相关任务。关于创新利用模式，对于不同行业，提出具有推广价值的大宗固废综合利用模式。关于创新关键技术，鼓励企业加大关键技术研发投入力度，建立基础研发平台，将大宗固废综合利用关键技术纳入国家重点研发计划，加强先进适用技术推广应用。关于创新协同机制，鼓励多产业协同利用，推进产业间深度融合，推动跨区域协同利用，推进国家重大战略区域的大宗固废协同处置利用。关于创新管理方式，利用现代化信息技术手段，逐步实现“互联网+大宗固废”的管理模式，鼓励社会力量开展大宗固废综合利用交易信息服务，提高资源配置效率。

问：针对《指导意见》中提出的目标任务，请问下一步国家发展改革委和相关部门将如何推动落实？

答：为进一步抓好工作落实，《指导意见》提出了4项具体行动。一是骨干企业示范引领行动。培育50家带动作用强、技术及市场优势明显的骨干企业，支持重点项目建设，并努力形成一批可复制、可推广的实施范例。二是综合利用基地建设行动。聚焦重点产废行业，培育50个大宗固废综合利用基地和50个工业资源综合利用基地；在粮棉主产区，培育50个工农复合型循环经济示范园区。三是资源综合利用产品推广行动。加大资源综合利用产品推广力度，与绿色生活创建、绿色采购、绿色建筑、乡村建设行动等相结合。四是大宗固废系统治理能力提升行动。在完善标准、加强统计、开展评价等多方面提出大宗固废综合利用能力水平提升路径。

问：请问如何保障《指导意见》的顺利有效实施？

答：为强化实施，《指导意见》提出了4项保障措施。一是加强组织协调。各级发展改革委和各有关部门要切实履行职责，建立协调机制，统筹推进大宗固废综合利用工作。二是强化法治保障。健全法律法规，积极推动资源综合利用立法，强化执法监管。三是完善支持政策。继续落实税收优惠政策，鼓励绿色信贷，支持相关企业发放绿色债券，鼓励地方支持资源综合利用产业发展，不断探索依靠市场机制推动大宗固废综合利用的路径和模式。四是加强宣传推广。充分发挥各类媒体作用，加大各类政策、典型案例、先进经验的宣传力度，激发投资活力，营造全社会积极参与的良好氛围。

关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见

发改环资〔2021〕381号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、科技厅（委）、工信厅（委）、财政厅（局）、自然资源主管部门、生态环境厅（局）、住建厅（委、局）、农业农村（农牧）厅（局、委）、市场监督局、机关事务管理部门：

开展资源综合利用是我国深入实施可持续发展战略的重要内容。大宗固体废弃物（以下简称“大宗固废”）量大面广、环境影响突出、利用前景广阔，是资源综合利用的核心领域。推进大宗固废综合利用对提高资源利用效率、改善环境质量、促进经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。为深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，进一步提升大宗固废综合利用水平，全面提高资源利用效率，推动生态文明建设，促进高质量发展，制定本指导意见。

一、现状与形势

（一）“十三五”取得的成效。党的十八大以来，我国把资源综合利用纳入生态文明建设总体布局，不断完善法规政策、强化科技支撑、健全标准规范，推动资源综合利用产业发展壮大，各项工作取得积极进展。2019年，大宗固废综合利用率达到55%，比2015年提高5个百分点；其中，煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、秸秆的综合利用率分别达到70%、78%、70%、86%。“十三五”期间，累计综合利用各类大宗固废约130亿吨，减少占用土地超过100万亩，提供了大量资源综合利用产品，促进了煤炭、化工、电力、钢铁、建材等行业高质量发展，资源环境和经济效益显著，对缓解我国部分原材料紧缺、改善生态环境质量发挥了重要作用。

（二）“十四五”面临的形势。“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，围绕推动高质量发展主题，全面提高资源利用效率的任务更加迫切。受资源禀赋、能源结构、发展阶段等因素影响，未来我国大宗固废仍将面临产生强度高、利用不充分、综合利用产品附加值低的严峻挑战。目前，大宗固废累计堆存量约600亿吨，年新增堆存量近30亿吨，其中，赤泥、磷石膏、钢渣等固废利用率仍较低，占用大量土地资源，存在较大的生态环境安全隐患。要深入贯彻落实《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规，大力推进大宗固废源头减量、资源化利用和无害化处置，强化全链条治理，着力解决突出矛盾和问题，推动资源综合利用产业实现新发展。

二、总体要求

（三）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚定不移贯彻新发展理念，以全面提高资源利用效率为目标，以推动资源综合利用产业绿色发展为核心，加强系统治理，创新利用模式，实施专项行动，促进大宗固废实现绿色、高效、高质、高值、规模化利用，提高大宗固废综合利用水平，助力生态文明建设，为经济社会高质量发展提供有力支撑。

（四）基本原则。

——坚持政府引导与市场主导相结合。完善综合性政策措施，激发各类市场主体活力，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，加快发展壮大大宗固废综合利用产业。

——坚持规模利用与高值利用相结合。积极拓宽大宗固废综合利用渠道，进一步扩大利用规模，力争吃干榨尽，不断提高资源综合利用产品附加值，增强产业核心竞争力。

——坚持消纳存量与控制增量相结合。依法依规、科学有序消纳存量大宗固废；因地制宜、综合施策，有效降低大宗固废产排强度，加大综合利用力度，严控新增大宗固废堆存量。

——坚持突出重点与系统治理相结合。加强大宗固废综合利用全过程管理，协同推进产废、利废和规范处置各环节，严守大宗固废综合利用和安全处置的环境底线。

——坚持技术创新与模式创新相结合。强化创新引领，突破大宗固废综合利用技术瓶颈，加快先进适用技术推广应用，加强示范引领，培育大宗固废综合利用新模式。

（五）主要目标。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固废的综合利用能力显著提升，利用规模不断扩大，新增大宗固废综合利用率达到60%，存量大宗固废有序减少。大宗固废综合利用水平不断提高，综合利用产业体系不断完善；关键瓶颈技术取得突破，大宗固废综合利用技术创新体系逐步建立；政策法规、标准和统计体系逐步健全，大宗固废综合利用制度基本完善；产业间融合共生、区域间协同发展模式不断创新；集约高效的产业基地和骨干企业示范引领作用显著增强，大宗固废综合利用产业高质量发展新格局基本形成。

三、提高大宗固废资源利用效率

（六）煤矸石和粉煤灰。持续提高煤矸石和粉煤灰综合利用水平，推进煤矸石和粉煤灰在工程建设、塌陷区治理、矿井充填以及盐碱地、沙漠化土地生态修复等领域的利用，有序引导利用煤矸石、粉煤灰生产新型墙体材料、装饰装修材料等绿色建材，在风险可控前提下深入推动农业领域应用和有价组分提取，加强大掺量和高附加值产品应用推广。