徐进：新发展格局下电力央企治理现代化的新思考

党的十九届四中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略任务，党的十九届五中全会进一步将“国家治理效能得到新提升”列为我国“十四五”时期经济社会发展主要目标。电力央企作为“共和国长子”，是我国国有企业的中坚力量和国民经济的重要组成部分，其公司治理体系和治理能力亦是国家治理体系和治理能力不可分割的组成部分。2021年既是我国“十四五”规划的开篇布局之年，也是国有企业改革发力的全面攻坚之年，我国正式迈入建设现代化强国的新发展阶段，国有企业改革全面进入“深水区”，而国有企业改革的重心在于完善国有企业的治理体系和提升国有企业的治理能力。当前，新冠疫情仍在全球肆虐，疫情防控不仅彰显出各国政府面对非常态突发性事件的社会应急管理水平和治理能力的高低，更是考验着一个企业应对极端复杂经营环境下的公司治理模式和管理水平的强弱。因此，在后疫情时代和“十四五”期间，面对国有企业改革与新冠疫情防控双重叠加的影响，电力央企如何实现治理体系和治理能力的现代化，既是电力央企自身必须肩负的历史改革重任，又是适应“双循环”发展新格局的必然选择。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理”  ID：zgdlqygl  作者：徐进）

电力央企的成长与国有企业的治理如影随形

公司治理作为协调一个企业董事会、监事会、管理层以及股东与其他利益相关者之间关系的制度安排，是现代企业制度的核心内容，也是国有企业改革的关键所在。电力央企作为国民经济发展的“基石”和“顶梁柱”，伴随着共和国的成长而发展、改革开放的推进而壮大，其管理体制和运行机制的变迁与我国国有企业现代企业制度的建立如影随形，大体可划分以下五个阶段：

一是计划经济阶段（1978年召开党的十一届三中全会前）。在共和国成立后的前三十年计划经济体制中，不少电力央企及其所属企业都曾是政府部委的一份子，国营企业作为我国当时经济制度的核心，完全遵照国家指令性计划从事生产活动，政企机构合一、职责不分、难判彼此，也就谈不上公司治理的问题。

二是放权搞活阶段（1979~1992）。改革开放之初，因政企不分而导致的经营活力不足、管理效率低下已逐渐成为包括电力央企在内的国营企业发展的最大障碍，当时改革最重要的任务就是解决管理体制机制僵化、企业活力低下等弊端，1979年国营企业开始试点经营承包责任制并逐渐走向全面铺开，在全国范围内大力推行推广，拉开了电力央企改革的序幕。1984年10月召开的十二届三中全会提出了“建立社会主义商品经济、实行政企分开”的总体部署，努力探索克服计划经济弊病的各种途径，电力央企又随其他国企一道掀起了轰轰烈烈的以“四自”（自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束）方针为核心的制度变迁。

三是制度创新阶段（1993~2002）。1993年3月召开的第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案将“国营经济”修改为“国有经济”，同年11月召开的十四届三中全会明确提出了“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，同年12月29日通过的我国第一部《公司法》首次将“法人治理结构”明确表述为股东大会、董事会和监事会三个公司机构及其相互关系，并于1994年底在国有企业开展现代企业制度试点工作，公司制、股份制改革在国有企业改革中全面兴起，开启国有企业现代企业制度建立的新时代。在这期间，石油、石化、煤炭、电力等能源工业按照政企分开的原则纷纷开展企业化、市场化改革，将一些国务院直接管理的部委整体改组为国有公司。1998年为遏制国有资产严重流失的问题和普遍存在的管理混乱等现象，开始在包括电力央企在内的国有重点大型企业试行国务院稽察特派员制度（2000年改为监事会,后改由国资委代管，2018年被撤并，职责划入到审计署）。

四是国资监管阶段（2003~2012）。以2003年国资委的成立为标志，电力央企改革进入到国资监管的新阶段，初步形成了“国资委-电力央企-下属企业”的分级管理体系，国资委作为国家履行出资人代表对电力央企进行监督管理，电力央企则以股东身份对下属企业进行治理控制，这是冲破政企不分的旧体制、理顺国有资产管理体制、具有划时代意义的重大制度变革。2006年12月，国资委颁布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明文提出“鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司”，随即电力央企加快了整体上市步伐，对实现股权多元化和建立现代企业制度产生了巨大推动作用。2009年国资委颁布了《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》，这是规范包括电力央企在内的中央企业公司治理的又一里程碑事件，电力央企全面推行以外部董事占多数的董事会制度。

五是治理创新阶段（2013至今）。党的十八大以后，电力央企改革迈入快车道，“1+N”文件顶层设计构建完成，国企、央地之间合并重组步伐进一步加快，领导组织架构更加完善，董事会制度实现全覆盖。2017年5月国务院办公厅颁布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，明确提出“到2017年年底前国有企业公司制改革基本完成，2020年党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位更加牢固”等目标，标志电力央企全面迈入公司治理现代化的新历程。党的十九大以来，电力央企改革再次迎来新突破，党建纳入电力央企《章程》，确保了坚持党对电力央企的领导和完善公司治理的统一，混合所有制改革加速落地，实现了国有资本和社会资本在产权上相互融合，特别是党的十九届四中全会从战略高度对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了十三个方面制度安排的重大部署，也为电力央企实现从“中国之制”到“中国之治”描绘了美好清晰的宏伟蓝图。2020年6月30日中央深改委第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020~2022年）》，全面规划明确了国企改革时间表、路线图，预示着电力央企改革大潮即将风起云涌、扬幡擂鼓、好戏连台。

新发展格局下电力央企治理现代化的科学内涵

党的十九届五中全会强调，要加快建立现代化经济体系，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。对电力央企而言，构建新发展格局最为重要的支点就是健全治理结构体系和提升治理能力水平，这不但给电力央企今后改革发展明确了新任务，而且给电力央企的管理体制和决策机制提出了新要求，也为电力央企的治理体系现代化提供了新机遇，要求电力央企的公司治理应当彰显鲜明的中国特色特点，必须坚持以公有制为主体的基本原则，体现科学化、制度化、规范化、高效化的管理要求。具体来说，可用“一二三四五”来概括：

达到一个目标

遵循新发展理念、新发展格局和高质量发展观的总要求，坚持“两个一以贯之”不动摇，全方位、多层次、立体化对标“世界一流企业”，抓住供给侧结构性改革和混合所有制改革的机遇，以优化国有股权结构和提升国有股权流通性为突破口，加强电力央企体制机制建设，构建规范现代治理体系，厘清各治理主体的权责边界，实现相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，破除制约电力央企高质量发展的体制机制障碍，全面提升治理能力和管控水平，全力培育“五化”（股权多元化、治理现代化、组织生态化、管理柔性化、战略差异化）和“五力”（竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力）的电力央企，最终把电力央企打造成为“具有全球竞争力的世界一流企业”，确保电力央企在加快构建新发展格局中发挥更大作用、实现更大作为。

做到两个融合

一是电力央企治理与深化改革的融合。紧紧围绕我国能源电力改革发展的重点工作和中心任务，把推进电力央企治理现代化与深化国有企业改革有机融于一体，力争做到“四个同步”（同步谋划、同步开展、同步推进、同步完成），确保实现“四个对接”（体制对接、机制对接、制度对接和工作对接），推动电力央企改革向高层次迈进、向宽领域发展、向纵深化突破。

二是电力央企治理与企业使命的融合。作为国民经济基础行业，电力央企肩负着光荣使命担当和美好发展愿景，电力央企治理就是要为能源电力的发展使命“保驾护航”，通过体制机制建设，推动能源电力发展战略目标的实现，发挥电力央企在“新基建”战略、“六稳”、“六保”的引领作用，更好服务于改革开放大局和国家大战略的推进实施，保证二者相辅相成、相得益彰。

实现三个统一

一是实现党的领导与法人治理的统一。把党的领导融入到公司治理各个环节是我国国有企业的显著特色。充分发挥党组织的政治核心作用，强化党组织在电力央企法人治理结构中的政治核心地位，把党的理论融入企业发展理念，把加强党对一切工作的领导的重大原则同国际上先进的电力企业管理制度有机统一起来，是电力央企实现治理现代化的鲜明特点和本质要求。

二是实现商业原则与社会责任的统一。虽同是社会企业的一分子，但电力央企不同于一般的地方国有企业和民营企业，电力央企肩负着双重的发展使命和社会责任，既要当好市场经济基本理念、职业操守和经营哲学等商业原则的“坚守者”，又要成为担负起建立和谐社会和美好环境、实现国家能源安全等社会责任的“守护人”，进而成为这两者最佳组合实践的有机统一体。

三是实现正向激励与反向约束的统一。当前不少电力央企治理结构与绩效责任考核存在较为明显的激励有余而约束不足等突出问题。电力央企在薪酬分配制度和用人机制上要充分发挥激励和约束这把“双刃剑”的作用，既要坚持能力导向、效益导向、业绩导向，点燃正向激励的“助推器”，让实干者有地位、有动力、得实惠；又要扎紧反向约束的“紧箍咒”，让“虚为者”有危机感、有顾虑、“敲警钟”，充分调动各方面积极性。

把握四大关系

一是把握好政府指导与市场主导的关系。电力央企的本质是企业，改革的最终目标是市场化，就是要通过提高资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽量多的能源产品、获得最大效益，这要求电力央企必须要遵照市场化的运作方式。但电力央企又不同于一般意义上的企业，政府既不能放任其自由发展，也不能过度干预经营活动，同时电力央企也不能完全背离政府指导，更不能违背国家能源经济政策。只有政府更好地发挥监督指导作用，电力央企的市场化改革才能获得真正的成功。

二是把握好集权高效与分权制衡的关系。电力央企作为由众多法人组成的“聚合体”，一个极其重要也极难处理的关系就是集权与分权间的平衡问题，过度集权和过于分权都会导致灾难性后果，如何在两者之间建立平衡稳定的责任边界与制约机制，是电力央企治理过程中需要解决好的关键环节，既不能“矫枉过正”，也不能“放任自流”，否则很难走出长期以来一直存在的“一收就死、一死就放，一放就乱、一乱就收”恶性循环的“怪圈”。

三是把握好“老三会”与“新三会”的关系。对于从传统计划经济走出来的电力央企来说，“老三会”是传统企业制度的精髓所在，“新三会”是现代企业治理结构的主体构架，如何处理与协调好二者之间的相互关系，实现既相互“兼容”又能同时“兼顾”还互不“偏废”，将各自的职能和优势充分发挥出来，相互作用、共同推动电力央企高效、协调、有机的运转，既是确保电力央企新旧管理体制实现有效衔接的必要环节，也是衡量电力央企治理现代化不可或缺的重要内容。

四是把握好职工当家作主与企业家精神的关系。电力央企作为国有经济的“顶梁柱”之一，职工参与企业民主决策、民主管理、民主监督是体现“职工当家作主”的基本形式，也是发展和完善中国特色企业管理制度的应有之义。与此同时，现代企业更需要具有远见卓识、勇于革新、敢担风险、善于捕捉机会的“企业家精神”，来引导和驾驭电力央企“做强做优做大”。职工的“主人翁”责任感与职业经理人的良好职业操守，是电力央企在激烈的国内外市场中赢得竞争优势的两大“法宝”。

建立五大体系

一是建立以党组织为核心的组织体系。党的领导是电力央企的“根”和“魂”，在新发展格局中厚植组织基础是确保电力央企改革不偏离其本质属性的重要保证，这个“传家宝”任何时候都不能动摇、不能丢掉，不但要按照“两个以一贯之”的要求，强化党组织在电力央企各级组织中的领导和核心地位，进一步完善党的领导方式，细化“三重一大”事项管理和权利责任清单，切实解决党务、业务“两张皮”问题，积极推动党建带工会群团工作；还要重点加强基层党组织建设，确保业务开展到哪里、国有资本投入到哪里，党的领导就延伸到哪里，将支部建在车间上、项目上和企业的各个角落，始终保持党与人民群众的血肉联系，保证党指挥“枪”在基层落地生根、开花结果。

二是建立科学完善的治理体系。现代企业制度和治理体系是确保电力央企强大的生命源泉。既要切实建立权责明确、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，从根本上解决董事会形同虚设、监事会缺乏独立、经理层权力过大的问题；又要把党的领导全面融入电力央企公司治理各个环节，内嵌到法人治理结构之中，发挥我国特有的政治优势、组织优势、制度优势，真正构建“党组织把方向、管大局、保落实，董事会定战略、作决策、防风险，经理层谋发展、抓落实、强管理”的协调运转机制；还要大力推行员工身份的转换和职业经理人制度，按照市场化方式选聘经营管理人员，打通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，全面推行经理层成员任期制和契约化管理。

三是建立健全坚强的管理体系。科学管理是实现企业流程运转和职能规划的基本保障。电力央企应尽快改变“大而全、小而全”、机构臃肿、人浮于事等“机关化”的管理弊端，按照市场化、国际化、多元化、扁平化的要求，重塑管控模式和组织架构，进一步完善母子/总分公司为主要管控模式的“两级治理三层管理”管控体系，全面推行大部制建设，缩短管理链条，减少管理层次，合理设置管理边界；要坚持系统观念，树立底线思维，增强风险意识，搭建完善的管理体系，充分利用好各种管理工具，进一步加强企业精细化、规范化和信息化建设，推动管理手段和管理模式创新，借助大数据、区块链等现代技术推进智慧电力央企建设，优化管理流程，提高管理水平，提升管理效能。

四是建立归属清晰的产权体系。“所有者缺位”一直是国有资本市场化改革的难题，也是电力央企产权制度改革的难点，特别是当前在以“管资本为主”深化国企国资改革的背景下，要结合产业集团、投资公司和运营公司等不同类别的电力央企，对所属企业的资产状况和产权属性进行全面清理，真正厘清产权和责任关系，并根据不同情况进行分类分层改革，以混合所有制改革为突破口，不断优化国有股权结构，切实改变电力央企股权高度集中、“一股独大”的现状，通过国民联姻、员工持股、股改上市或其他途径引入外来投资者，发挥其制衡作用，以非国有股权带动国有股权“到位”，从根本上解决电力央企出资人不清的问题，真正建立电力央企的产权体系。

五是建立严密完整的监督体系。强有力的监督保障机制是确保电力央企规范、高效运转的前提条件。一方面是国资监管机构对电力央企的监管。国资委代表国务院履行电力央企出资人职责，监管是其最基本职责，应依法明确其监管边界，建立权力和责任清单，真正实现企业所有权与经营权的分离；另一方面是电力央企对所属企业的监管，坚持授权与监管相协调、放活与管住相统一，重点做好事中事后、分层分类监管。与此同时，要按照大监管、强监督、严规矩的工作思路，把建立完善监事会职责与企业民主监督、群众监督以及审计、监察、纪检、巡视等各种监督有机结合起来，做到无缝衔接，保证监督管理的权威性、有效性，为电力央企改革发展提供强有力的后盾。

本文刊载于《中国电力企业管理》2021年06期，作者系中国能源建设集团投资有限公司总经济师