深度解读 | 助力乡村振兴 农村能源转型蕴藏哪些发展新机？

1月7日，国家能源局、农业农村部及国家乡村振兴局等三部门联合印发《加快农村能源转型发展助力乡村振兴的实施意见》（以下简称《实施意见》），标志着能源电力行业在全面建设社会主义现代化国家的新征程上又将迈出重大一步。

（来源：微信公众号“能研慧道”  作者：刘晓盼）

《实施意见》的战略考量

2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握包括“共同富裕”、“能源强国”在内的五个重大理论和实践问题，这为后续能源电力行业开展相关工作提供了根本遵循。如果说乡村振兴是共同富裕的重要阵地，农村能源转型发展就是这块阵地中的重要组成——通过二者的有机融合、相互促进，将从根本上优化我国的城乡二元经济结构，助力新发展格局的加快构建，为全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的社会基础和能源支撑。此次《实施意见》的出台，也意味着能源工作的内涵和重心正在发生重大变化。

《实施意见》部署的重点工作

此次《实施意见》从巩固脱贫攻坚成果、壮大农村绿色能源产业、形成绿色低碳生产生活方式三方面作出相关部署。

巩固脱贫攻坚成果

这一部分主要是我国农村能源领域相关政策的延续。

一是光伏扶贫。光伏扶贫是精准扶贫十大工程之一，在打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用。以湖南为例，“十三五”期间全省共建成光伏扶贫电站5301个，装机总规模88.63万千瓦，助力8.547万贫困户增收脱贫。从实施情况看，弱劳动力家庭每年可增收3000元左右，有效破解贫困村集体经济“空壳”和建档立卡户持续稳定增收难题。但在脱贫攻坚战取得全面胜利后，部分光伏扶贫电站存在设备故障多、运维成本高、人员不专业等系列问题。此次《实施意见》旨在解决上述“重建轻管”等问题，确保光伏扶贫电站能为农村人口提供长期稳定的收益。

二是农村电网。一直以来，我国高度重视农村电网建设，改革开放后先后部署了电力扶贫共富工程、“两改一同价”、农网改造升级等工作，并取得了巨大成效。但在实际推进过程中，农网点多面广、人少量小的特性决定了农网投资收益低等实际情况。在全国消灭无电户后，国家农网投资的导向逐步向精准化方向转变，此次《实施意见》也专门提出中央预算内资金重点支持乡村振兴重点帮扶县、其他脱贫地区、革命老区等农村电网薄弱地区农网建设改造。

三是县域清洁能源。改革开放初期，以小水电为代表的清洁能源在实现农村初级电气化、增加地方财政收入过程中起到了重要作用，随着生态环境问题整治持续推进，大量小水电需清理整改，如湖南已有457座立即退出类电站完成退出，4284座整改类电站完成整改，在小水电大量退出后，如何为农村提供能源支撑，《实施意见》提出了“要优先规划建设集中式风电、光伏基地，充分考虑了农村发展需求”的重点工作。

培育壮大农村绿色能源产业

这一部分主要是新发展阶段下农村能源政策的考虑。

一是电力自发自用。在乡村振兴战略下，农村能源需尽快从“输血”功能转变“造血”功能。随着我国城镇化不断推进，农村人少、地多、产业基础薄弱的现状不容忽视，但这一现状对于高度依赖土地资源的分布式风电和光伏发电等能源产业而言反而成了优势。

二是新能源+产业。农村能源不是单纯的资源开发利用，而是要尽快打造形成农村能源的产业链、供应链，特别是农村具备更广泛的应用场景，可以实现新能源在技术上的深耕与突破。此次《实施意见》给出了“政府+能源企业+农户”的合作模式，并描绘了“光伏＋现代农业”，“新能源＋生态修复、矿山治理”，发电、牧草、种养殖一体化生态复合工程，“新能源＋农村景观示范”等一系列应用场景，各地还可以自由探索更多的新路子。

三是农村生物质资源利用。农村具备丰富的生物质资源，但如何高效合理利用一直是一个难题，如生物质成型燃料及生物质电厂项目，是生物质“变废为宝”的重要场景，但如果具体政策、合作模式等没有理顺，供应能力和供应价格将与原设想差距甚大，导致项目难以落地。此次《实施意见》给出了系列建议，但尚需各地进一步研究探索。

四是绿色低碳新模式新业态。我国长期存在的“二元结构”，不仅仅体现在经济方面，也直接反映在社会运行方面。如城市受多重因素影响，往往选择高度集中的供能方式；但在农村中，社会相对扁平化，综合能源、分布式能源往往更符合生产生活实际。因此在城市里难以落地的综合能源服务、新能源直供电、隔墙售电等模式，或将取得更大的推广成效。

五是乡村能源站。这项工作已讨论许久，需要社会各方配置一批高素质、专业化的人才队伍，为农村能源公共服务提供支撑。

加快形成绿色低碳生产生活方式

这一部分主要是生态文明思想下农村能源的发展方向。

一是农村生产生活电气化。改革开放初期，我国发展小水电就是要推动农村电气化，防止滥伐山林，保护退耕还林成果。在“双碳”背景下，农村要进一步加大电气化力度，在农网改造基础上全面实现电能替代。

二是农村供暖清洁替代。随着人民群众对美好生活的向往不断提升，农村除了用电需求，供热、供冷等需求也将日益增加，需要因地制宜研究并加以推进。此次《实施意见》给出 “风光+蓄热电锅炉”集中供暖，户用蓄热电暖气供暖，生物质能清洁供暖，地热能供暖等多种模式，各地还可根据实际情况再行探索。如湖南全省浅层地热能年可利用量折合标煤高达1.49亿吨，能满足29亿平方米建筑供暖和制冷需求，一些地热资源丰富、面积较大的乡镇，完全可以实现地热能集中供暖。

三是农村居民绿色出行。随着新能源汽车下乡等政策推进，新能源汽车在农村的覆盖率将大幅提升。我国自2015年启动充电基础设施建设工作以来，充电设施在乡村的覆盖仍相对不足的，充换电站的农村的应用市场空间将被进一步拓展。

《实施意见》中的亮点

此次《实施意见》中的一个政策亮点，是提出“推动增量配电企业发展综合能源服务，创新发展新能源直供电、隔墙售电等模式”的实施思路。

首先在改革思路上，所谓增量配电，沿袭的是2002年电力体制改革“输配分离”的思路，在2015年启动的新一轮电改，对于这一改革思路的执行力度、预期成效也未形成定论。“输配分离”和“输配一体”只是电力系统的理念之争，其背后代表的治理原则或发展理念才是根本，也正因如此，以分布式为依托的“隔墙售电”等商业模式也并未取得突破。

其次在法律政策上，一方面， 2015年新一轮电改启动以来，国家曾多次发文推动增量配电改革，先后公布了5批459家增量配电改革试点项目；同时，国家、地方等不同层面的政策文件，已从交易方式、电价形成机制等多个维度推动综合改革试点“隔墙售电”商业模式的发展。但另一方面，由于《能源法》《电力法》等法律法规迟迟没有出台或修正，对于相关价格、投资融资、并网、交易等层面，还没有严格意义的法律条款可供遵循和参照。

事实上，在全新的历史时期和发展目标下，改革试点承载的使命和意义已不可同日而语。《实施意见》也对此进行了明确。

首先体现在定位上，即增量配电网、分布式微网等是电力系统的重要补充和基础，与传统的电力系统并不是对立，更非敌对关系。在产权保护、政策待遇、体制机制方面是平等共存、相互补充的。

其次体现在作用上，定位清晰后，增量配电网、分布式微网等就是要解决传统配电网难以或不擅长解决的问题。比如，在农村电网方面，随着“双碳”目标快速推进，需要增量配电跨越式发展，以更高效的方式发展和消纳新能源，创新发展新能源直供电、隔墙售电等模式，减缓大规模新能源并网对电力系统带来的压力。

组织保障是《实施意见》落地的关键

在各项工作实际推进中，需充分考虑农村的特殊性，确保各项政策措施落地落实。

一是试点带动。我国曾经组织开展过绿色能源示范县等多种试点模式，但受多种因素制约，一直没有取得预期效果。在“双碳”和乡村振兴战略背景下，农村能源转型发展正面临难得的历史机遇，因此要充分吸收、借鉴之前的经验，组织好农村能源绿色低碳试点。

二是主体多元。农村能源投资规模大、效益低、回报久，要充分发挥能源央企、国企的责任担当作用，鼓励其成为乡村振兴的有力支撑；要充分发挥市场的决定性作用，鼓励各类市场主体积极参与农村能源建设，形成多元竞争的电力市场格局，着重在农村能源新产业、新业态、新模式等方面培育一批新兴市场主体。需要注意的是，在鼓励多元投资主体进入，创新发展新能源直供电、隔墙售电等模式的同时，需要提前算好“经济账”，在这样的背景下才能更加顺畅地推动相关领域改革。

三是加大支持。建议各地积极争取专项债等投资支持，积极主动协调政策性银行加大融资服务力度，结合实际情况争取国际金融机构贷款支持。

四是普遍服务。建议各地进一步优化提升农村能源队伍管理模式和治理能力，通过挂职锻炼、本土培养、双向交流、人才引进等方式，持续向农村输送专业人才。

五是能源统计。在统计工作中，农村能源的用能量因其独有的特殊性，一直未能实现精准的全面计量与统计，直接影响下一步“双碳”战略目标落地，建议各地结合“双碳”工作相关部署，按照统计部门相关要求，通过数字化、智能化等手段，尽快提升农村能源数据搜集水平。