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今年3月25日,国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》,提出:依托公共资源交易平台,建设全国统一的碳排放权交易市场。经过了2021年的预演,2022年似乎应有更大的突破,然而在经济保增长、能源保供应之年,碳市场体系建设并不如公众预期。从“万众瞩目”到“万马齐喑”,全国碳市场虽然沉寂,但从政府对数据质量的重视,以及社会对“运动式”减碳的反思,碳市场仍在谋求改变,积极向上的因素也在积累当中。
(来源:奇点能源 作者:王康)
一、全国碳市场的四月“萧条”
进入2022年,随着履约期的结束,全国碳排放权交易市场不出意外的快速进入缩量状态,如图1。
图1 全国碳市场周交易量
特别是4月份以来,全国碳市场交易可用“萧条”来形容(图2)。全月配额总成交量145万吨,总成交额8259.58万元,仅占年配额总量的万分之三。其中,挂牌交易量4.5万吨,月成交额268.59万元;大宗交易量140.5万吨,月成交额799.09万元,占当月总交易量的96.87%。全月19个交易日中,成交量不足100吨的交易日达到11个,其余交易日如果没有几笔大宗交易来拯救,市场可谓一片死寂。交易的不活跃也反映在价格曲线上,4月份挂牌交易价格K线基本成一条直线,大部分交易日都是60元一个价格,大概率当日仅一笔“做价”的小额交易,在交易活跃度极低的情况下,配额价格虽然“稳定”但并不真实。
图2 2022年4月全国碳市场日交易量和价格K线图
碳市场的低活跃度集中体现了碳市场存在的问题:一是行业单一,当前仅纳入电力行业,失去了不同行业之间的差异性产生的交易需求;二是配额的免费且宽松供给,当前也未建立完全的总量控制,碳成本传导不足,交易动力缺少;三是当前仅现货交易,碳期货等衍生品尚未入场(广州期货交易所碳期货已在启动过程中),机构投资者、专业碳管理公司、个人也暂时不能参与交易,不足以给碳市场提供持续稳定的资金支持。
二、碳市场进展缓慢——略感失望但并不意外
(一)碳市场各项进展低于预期
1.碳市场行业扩容受阻
“十四五”期间,碳市场建设将遵循“先易后难”的原则纳入八大行业。根据原来市场预期和相关报导,2022年将纳入建材、有色行业,全国碳排放权交易市场更加多元。
但综合各方面情况:前期碳市场数据造假等问题,持续困扰着碳市场的运行和扩围;叠加当前能源政策持续纠偏和保增长压力较大的情况下,笔者判断建材、冶金在2022年进入全国碳市场的希望已不大。
电力行业虽然排放占比最大,但并不是最终电力消费用户。碳排放权市场纳入冶金等用电大行业的进程延缓,将给绿电消纳带来消极影响,因为碳市场是绿色价值真正体现的场所,在有终端用电(绿电)需求的用户进入碳市场之前,难以形成绿电(绿证)市场与碳市场有效联动,阻碍实现绿电溢价的良性循环。
2.中国核证自愿减排量(CCER)大概率缺席2022年
随着全国配额市场的开市,相配套的CCER重启受到广泛关注,由于CCER机制对于减排行为(项目)赋予一部分资产,实质上形成一种补贴,对于增强新能源、电能替代、碳汇等行业收益预期有明显的导向作用。从2021年初开始,生态环境部门以及各环境交易所多次放出信号,CCER最快可能在2021年底或2022年初完成。
但时至今日,CCER重启计划和相对应的规则尚未有确切消息,由于重启前需解决的问题仍较多:一是CCER年可交易量存在限制,首先应明确支持的项目类型;二是当前的方法学之间重叠情况较多,很多已不适用,需要重新建立更有公信力和标准一致的方法学体系;三是CCER项目的审核、监管体系的建立,特别是如果CCER支持范围仍包含部分相对减排量项目时,将增大数据造假的可能性。CCER年内重启落空的可能性越来越大。
(二)深层次原因分析
碳市场建设明显低于预期,但了解了背后深层次的原因后,就并不会感到意外:
1.碳市场法规体系滞后
全国碳市场开市至今已一年,但目前尚无碳市场具体领域的法律和行政法规规范文件。早在2019年4月,生态环境部就已起草《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)并公开征求社会意见,2021年3月份生态环境部官员在相关会议上表示,将推动《条例》于当年出台,但至今仍未正式发布。
《条例》虽未正式出台,但生态环境部已发布了一系列涉及碳市场发展的文件:2020年12月,发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》, 2021年5月14日,发布《碳排放权登记管理规则(试行)》、《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》。
我国碳市场建设过程中办法超前于《条例》出台,有学者表示,“我国关于碳中和的法治建设明显滞后,存在基本概念模糊不清、国家统一立法缺位、监管体制不健全、配套制度不完善、立法与实际相脱节等问题”。从起草至今已3年,《条例》仍未正式出台,近期,有关专家在专访中表示,《条例》预计今年可以出台,静待碳市场补上重要的一环。
2.经济保增长、能源保供应的特殊阶段
今年,国内疫情防控状况、国际政治经济环境更加复杂,全球化遭遇重大挑战,部分地区热点问题突出,我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,工业经济稳定增长的困难和挑战明显增多。稳增长成为我国社会经济的首要问题,将采用多种减税降负措施降低企业负担,当前不具备加强控排要求和增加碳成本传导的社会环境,碳市场扩容、推动配额有偿分配等可能增加企业负担的措施阻力将增大。
在能源领域,经历2021年下半年电力短缺之后,中央反复强调“适合中国国情”、“先立后破”的务实路线,能源保供应成为重中之重,“以新能源为主体”的说法已淡化,正视煤炭与煤电的主体地位成为保供应的核心。为改善煤电经营环境,低碳转型金融政策和碳减排支持工具,都在向煤炭清洁高效利用重大项目倾斜。当前碳市场也要服从大局,一段时间内以增加碳市场成本推进能源绿色低碳转型的空间较小。
3.碳排放MRV体系缺乏有效技术手段,数据造假问题较为严重
今年4月,国家发改委碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开电视电话会议,通报碳市场数据造假有关问题,部署严厉打击碳排放数据造假行为。此前,生态环境部于3月份也已公开并处罚涉及碳排放数据造假的4家机构,国内较为知名的碳管理公司牵涉其中。
碳数据造假屡禁不止,其原因错综复杂:一方面由于碳排放当前难以直接准确计量,主要通过能源等数据乘以相对固定的排放因子换算得到,在数据的监测、上报与核查环节长,涉及的化工、钢铁等行业生产流程复杂,容易有造假的空间,当前我国能源、环境基础数据完整性、准确性与及时性较差,对碳排放数据进行核实以及执法缺少手段、成本也较高。另一方面,当前的核算核查机构生存较为困难,政府采购价格单家企业标准在2万元以下,且任务重、责任大、时间紧,很难在质量方面有所保证。同时存在一些机构以数据造假作为获取客户的营销手段,造成“劣币驱逐良币”的现象。
碳排放数据公允性是碳市场公信力的基础,但当前的技术手段、诚信体系、执法能力仍需大幅度提升,成为制约碳市场建设的重要难题。
三、碳市场破局:有所为、有所不为
当前碳市场建设走入重要的十字路口,很多本质问题需要正本溯源,回归碳市场建设初心,客观进行历史总结、打破当前政府间壁垒,建立公信力体系和社会意识框架,以破除当前普遍存在的投机意识、造假行为、炒作之风、思维误区和理论迷信。碳市场建设应有所为、有所不为,笔者粗浅地认为,先要在以下方面进行深思:
1.厘清碳市场机制的地位与作用,顶层设计上做好衔接。当前国家双碳工作由发改委牵头,正在努力实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变,碳市场机制的效果,与电力市场、用能权、排污权等关系密切、功能重叠,当前部门分工安排已造成“头痛医头”的弊端。建议尽快从顶层设计厘清能源管理与碳市场的地位和联动关系,建立统一的、可操作的碳排放管理体系。
2.深入总结经验和教训,避免走历史的老路。我国省级试点虽然经历了较长时期,但一直不温不火,全国碳排放权交易市场重启之际,恰是省级碳市场试点走入冰点之时,全国市场的启动很难说“具备条件”。实际上,当前碳市场法律体系不健全、理论基础薄弱,制度设计和数据质量均难支撑,要进行破局,更应正视问题,总结反思,是解决系列问题的第一步。
3.地方不宜各行其是。如果将全国碳排放配额市场当作碳市场的堤坝,CCER是连接堤坝与减排行业的小溪。有效支持减排项目形成CCER资产供给,对减排行业来说,是“为有源头活水来”,能有效激活减排积极性;但对配额市场来说,应该是“泉眼无声惜细流”,合理控制CCER供给,不干扰配额的总量供给原则极其重要。但当前在配额的堤坝仍未建牢的时候,各地跟风出台地方排放标准、减排标准(包括电力排放因子自行更新行为),纷纷背书支持推动“碳普惠”等,可能造成无序的资产供给,干扰了碳市场总量控制的初衷;各地方、各行业推出纷繁的“碳中和”帽子,也破坏了碳抵销体系的严肃性。上述行为都不利于碳市场基石的构建。“千里之堤、溃于蚁穴”,当前堤坝未立,各地各行其是,恰如鼹鼠打洞,碳市场的基石更加难以树牢!
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