一个天然气分布式项目的直供困局

直供只是天然气下游改革的一个过渡阶段，却折射出改革面临的一系列复杂问题。

（来源：微信公众号“能源杂志”  作者：武魏楠）

2500多年前，吴王阖闾派弟夫概在今雉城东南两里处筑城，作为夫概王邑。因城狭长，故名长城。2500年后，这里发展成为了长兴县，位于浙皖苏三省交界处的优越地理位置成为长兴融入长三角经济发展的重要支撑。2021年，浙江省政府批复同意设立长三角（湖州）产业合作区，该产业合作区就包括了包括长兴县泗安镇。

然而最近泗安工业园区内的企业却忧心忡忡，担心着园区内的供热价格上涨。“如果天然气代输的问题再不解决，面对越来越高的LNG价格，我们也只能给下游用热企业涨价了。”泗安工业园天然气分布式供热项目的一位负责人告诉《能源》杂志记者。

国内探索天然气大用户直供模式由来已久。2018年8月，国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》明确指出，鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式，大力发展区域及用户双气源、多气源供应。

此后，广东、山东等省先后发布相关天然气直供改革的文件。2020年9月1日，浙江省发改委印发了《浙江省天然气上下游直接交易暨管网代输试点规则（试行）》、《浙江省天然气官网设施公平开放实施细则（试行）》、《浙江省省级天然气官网调度管理办法（试行）》三份文件，开启了浙江省的天然气直供时代。

但改革从来不轻松，天然气直供更是直接与城市燃气企业的特许经营权产生了冲突。2021年，山东省实施了不到2年的《关于支持和规范对企业天然气用户实行直供服务的实施意见》便被清理废止，新政策待出。这一转折凸显了天然气直供改革的不易。

浙江省的天然气直供改革遭遇了怎样的问题？一个天然气分布式项目的遭遇又能折射出天然气直供改革那些窘迫的境地？

用不上的管道气

与我们熟悉的“冷热电”三联供天然气分布式项目不同，泗安工业园的分布式能源项目一期金供热，二期和三期项目才有了发电和供冷。“我们计划先培育用热的企业，之后在逐步增加发电等方面的收入。这样企业用热的成本也有可能逐步降低。”上述项目负责人说。

更大的不同来自于分布式项目所使用的天然气气源。据当时参与了项目可研性报告和前期工作的设计院相关负责人透露，该项目最初设计的天然气来源就包括了管道气和LNG。“但因申请管道气接入时间较长，工业用户配气价格较高，所以项目建成之后就一直用的是LNG供气。”上述设计院负责人说，“管道气也就一直没有通。”

2018年泗安分布式能源项目竣工并且当年9月正式开启对区域内企业供热。从2017年开始，LNG价格整体低迷，在加上煤改气等相关政策的推广，让LNG点供开始在国内大范围出现并快速发展。泗安分布式能源项目所用LNG也打上了这艘“快车”。

但是转折点在进入2022年之后出现。经历了2021年国际LNG价格的暴跌，2022年的气价开始急速上涨。“本来项目投产后，供热负荷就一直小于投资协议，我们也是亏本经营，一直在期待后期企业增加和发电收入增长实现扭亏为盈。”上述项目负责人说，“但没想到今年的LNG价格上涨得太厉害了，让我们承受不了。”

2021年11月，浙江省发改委将城市燃气的门站价格从2.26元/立方米调整为3.99元/立方米，上涨幅度超过76.5%。而完全市场化的LNG价格变化幅度更大。据了解，2022年之前，泗安工业园所用LNG价格相比天然气门站价格大约有几毛钱的优惠价差。“2、3月份开始，LNG价格的倒挂就很严重了。5、6月份甚至价格涨到了8元、9元一方，都买不到LNG。”

一面是原材料价格的大幅度上涨，一面是难以向下传导的供热价格，尽快用上原本计划中的管道气似乎是泗安工业园分布式能源的最佳选择。

不过要想通气，首先面临着一个物理限制：泗安工业园与当地城市燃气企业最近的泗安调压站之间还有几百米的管网空白区域。这也是当初分布式能源项目没有第一时间接通管道气的原因之一。

倍受亏损压力困扰的泗安分布式能源项目业主方为此主动向长兴当地城市燃气企业——长兴华润燃气——提出，自己愿意出资建设这几百米的管道，并且负责管道的安全运维等后续事宜。

然而参与协商此事的地方政府、项目业主方、设计院等各方都没有想到，原本看起来简单的事情，却遭遇了意想不到的障碍。

城燃：为何坚持？

“目前，泗安工业园的天然气直供问题可以说就卡在了长兴华润燃气公司这一个环节了。”湖州市政府一位不愿具名的工作人员告诉《能源》杂志记者。

事实上，该项目业主方早在2021年10月就已经向长兴华润燃气公司提交了城市燃气管道代输申请及相关材料。但长兴华润方面却迟迟没有办理。

据地方政府官员和设计院相关负责人介绍，长兴华润公司对于迟迟没有通过天然气代输申请，给出了若干的反对意见，包括但不限于：项目仅供热未发电、没有提交代输申请，没有上游购气合同以及自身管网压力不够等。

根据浙江省发改委2021年发布的三个有关天然气直供、代输的文件，并没有明确要求参与天然气直接交易的购买方具体业务范围，只需要属于天然气分布式能源企业即可，而这一点已经得到了湖州市政府的确认。至于“没有提交代输申请”、“没有上游购气合同”这两点，该项目负责人表示，也都已经执行，并不存在这两个漏洞。

“管网压力问题可能确实存在。”相关设计院负责人告诉《能源》杂志记者，“但这并不是没有办法解决的问题。通过管网之间的相互协调等方法是可以解决的。”

不难看出，长兴华润燃气公司所提出的反对意见并不能站住脚，更像是一种为了反对而反对的态度。为此，《能源》杂志向华润集团和华润燃气提出了疑问，截止本文发稿时并未得到相关回复。

事实上与前几年的LNG点供类似，天然气直供是打破城市燃气企业特许经营权的改革行为，城市燃气企业对此事存在天然的反对动因。“城燃公司肯定是希望保持现状，最好是每一个用户都自建一个燃气锅炉，然后以门站价格购买管道气。”

对城市燃气企业来说，收益差距是明显的。假设用气量固定的情况下，每一户单独从城市燃气企业购买天然气，实际需要支付的是：门站价3.99元+管输费0.7元=4.69元/立方米。而天然气分布式通过天然气直供买气，气价直接支付给上游气源企业或者国家管网公司，城市燃气企业的收入仅有0.2元/立方米左右。

不仅减少了天然气价格差的收入，管输费也打了折扣。因此尽管城市燃气企业不需要建设那最后几百米的管道，但两种不同方式之间的收入差也是肉眼可见的。

在这样的事实面前，城市燃气企业的坚定态度自然也是顺理成章。这不过这却苦了天然气分布式项目以及地方政府。

对于项目业主来说，区域集中供热的特许经营权是30年，虽然后续有发电和供冷的盈利机会，但看不到头的亏损也不是长久之计。而直接将热力价格上涨的话，在目前热力负荷还未满设计负荷情况下，显然并不是一个好选择。

对于地方政府来说，自然是希望各方能够谈出一个合理的价格，这样既不用给供热涨价，又能够让各方满意。“但是问题就是城市燃气企业不愿意谈。”地方政府相关人士说，“而且是旗帜鲜明的表明态度，一点松动的空间也没有。这又是个商业行为，我们政府机构也不能采取强制性的措施。”

浙江省内的天然气直供案例已经不少见了，但是想泗安工业园天然气分布式能源项目这样陷入困局的场景并不多。

“应该说，大多数情况下浙江省内的天然气直供都是各方最终谈出一个普遍接受的结果。”上述设计院负责人说，“代输费用、建设资金、包括购气渠道、参股……这些都可以作为谈判的筹码和交换条件。只能说泗安工业园的这个案例太特殊了。”

泗安工业园天然气分布式项目所面临的这个局面揭露了天然气直供改革的一个残酷事实：在城市燃气企业完全拒绝改革，或者说无法通过谈判取得城市燃气企业支持的情况下，天然气直供几乎无法推进。

直供的困境

这是一个老生常谈的问题：天然气直供也好，之前的LNG点供也罢，挑战的都是历史悠久的城市燃气特许经营权。

从各类法律诉讼来看，关于特许经营权的法律性质问题依然缺乏上位法的明确界定。即有认可燃气特许经营权属于行政许可的判决，也有不认可的判决。

特许经营权在法律上的模糊，一定程度上也影响到了天然气下游市场的改革。特许经营权的诞生是为了促进城市公用事业的发展和天然气的普及和应用。随着时间的推移，天然气下游市场的培育已经逐渐完成，市场业态也开始发生了变化。但燃气特许经营权的时间却大多还没有到期。

在这样特殊的历史时间节点上，天然气下游的改革自然是存在巨大挑战：既不能一刀切地否定燃气特许经营权（这会降低政府信用，也是否定其历史功绩），更不可能只在原有的利益格局基础上变动。

“从国家政策和改革的层面来说，始终是没有规定强制要求天然气直供或者城市燃气企业全面开放管道代输。”国内一家城市燃气企业内部研究人员说，“而且天然气直供涉及至少卖气、买气和代输三方，在商言商的事情肯定是需要协商来解决的。”

“在商言商”就意味着企业行为必须充分考虑投入与产出之间的关系。在天然气用户高速膨胀时期，城市燃气企业有足够的动力投入成本进行基础设施建设，因为可以看得见的潜在收入足够多、盈利时间足够长。这是一件越早投入、越快赚钱的事情。

“但是随着下游市场的逐渐饱和，以及市场环境的变化。城市燃气企业、用户、政府之间的想法就不再一枝了。”三桶油内部的天然气专家说，“政府希望低成本的加快天然气的使用，这一点和用户利益一致。那么在天然气供需相对的宽松的时候，直供有利于降价，但对城市燃气企业是不利的。城市燃气企业天然地就会不愿意主动进行改革。”

从利益角度来看，城市燃气企业对于天然气直供的态度来源于利益的损害。而从管理和安全的角度来看，天然气直供的确存在一定的不稳定因素和灰色地带。

首先是天然气的保供的问题。目前我国在每年的用气高峰时期基本都会遭遇到天然气供给紧张的问题。“压工业，保民生”几乎是一致的选择，在原先的市场机制中，有限资源的调配是有固定方法。但是天然气直供下如何对所有的用户进行用气优先级的排序？用户的保供责任到底应该落在管输方还是资源方？因为保供而出现的缺气问题及随之而来的经济损失该如何分摊？诸如此类的细节问题如果没有在直供协议最开始签署时就明确，极易产生纠纷。

“此外还有安全问题。企业自建的管道是否符合标准？安全和维护谁负责？”上述城市燃气企业人士说，“这些问题不仅仅是钱的问题，更是管理权和安全边界的问题。而且自建管道出了问题，还很有可能波及到城燃的主管道。这种事情，即便是最小的危险性、可能性，都是城市燃气企业不能接受的。”

不过在“管住中间、放开两头”的天然气下游市场改革大趋势面前，受访的城市燃气企业相关人士也明白必须有所变化。“客观地说，过去20年左右的时间里，城燃企业基本都有着不错的盈利水平积累了一定量的现金流。而且最早的城市燃气特许经营权也快要到期了。未来有可能特许经营权不再继续，也有可能继续但是有着一系列复杂的限制条件。总之现在的优势将不复存在，城燃到了必须寻找新道路的时候。”

城市燃气企业的变革思路各有不同。新奥早早在产业互联网和数字化方面有所布局，同时积极进口LNG掌握上游气源。港华燃气更名港华智慧能源有限公司加速向综合智慧能源投资运营商转型。昆仑能源逐步进入分布式能源领域，正在有序推进四川成都、山东费县等分布式能源项目。

在企业转型上各显神通的城市燃气企业，面对天然气直供的改革也有着不同的态度。“有些企业积极配合，有些企业会通过协商参与到气源购买等业务，当然也有企业不为所动，坚持维护自己的特许经营权。”上述业内人士说，“对此我觉得没有好坏的评价，只能说是在规则允许范围内的自由选择。”

截止本文发稿时，泗安工业园天然气分布式能源项目的天然气直供依然看不见任何希望。湖州市和长兴县地方政府官员都表示长兴华润燃气公司依然没有坐到谈判桌前协商利益分享或者共赢的意愿。“我们没有行政上的威慑，也不能因为这个事情就报给市领导或者省发改委。”

也许，没有行政威慑的只是市、县一级发改委，这是因为在管理上，城市燃气企业归口于住建部门。为促进城市市政公用事业发展，提高市政公用事业的运行效率，2002年12月，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），正式确立在全国范围内全面推行公用事业特许经营制度，部分各省市政府开始实施燃气特许经营制度，并与燃气公司签订特许经营协议。2004年5月1日，为规范市政公用事业特许经营活动、加强市场监管，《市政公用事业特许经营管理办法》（后于2015年修正）正式实施。2015年6月1日起，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部及人民银行等6部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式实施。

“天然气直供是能源改革，发改委和能源局负责。但是城市燃气企业是归住建部门管理的。”知情人士告诉《能源》杂志记者，“所以主管的发改委、能源局再着急、再协调，城燃企业都可以坚持住自己的观点。但如果是涉及住建部门的核心利益，城燃企业可能就要引起重视了。起码不会这么一口咬死没有回转空间。”

那么向更高级别的领导和机构汇报，请求协调，有可能让事情发生转机么？“我们暂时没有向上汇报的计划。”湖州市政府相关人士透露，“遇到困难就汇报，这首先就不是我们做事的原则。另外我们也要考虑汇报的重要性与优先级。”

据浙江省发改委内部人士透露，类似的事件如果说地方政府部门无法解决，也有汇报到省发改委的情况。“但问题在于省发改委不一定就会接下来帮着解决。县里工业园区分布式能源项目的天然气直供问题，可能县领导会过问，但市领导一般就不会主动过问了。最后大概率还是要地方部门想办法解决。”知情人士说，“说到底，类似的天然气直供项目虽然重要，但规模太小。”