为什么碳配额法律属性亟待明确？

碳排放权交易机制是落实我国碳达峰、碳中和愿景的核心政策工具之一，全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）自启动以来发展势头蓬勃、广受各方关注。作为首次大规模引入市场手段解决环境治理问题的体制机制创新，全国碳市场在法律体系建设方面的滞后性愈发突出，尤其是碳排放权（碳配额）法律属性不明的问题，成为履约工作执行的核心障碍，并对司法冻结、碳金融发展等衍生出一系列负面影响。本固则末茂，溯本以清源，建议正确认识和处理碳排放权的双重法律性质，从根本上保障碳市场履约工作规范有序进行。

背景现状：碳配额属性不明阻碍碳市场深化发展

当前，各界对碳排放权（免费配额）的法律属性一直存在争议：一种观点基于私权神圣和意思自治理念，将碳排放权认定为民事财产权利或新型民事权利，可设立担保质权，并在司法冻结、债务清偿中同样适用；另一种观点认为，免费配额具有行政许可权的性质，应优先用于完成清缴履约义务。碳配额的上述属性争议，导致现阶段履约工作困难、碳金融开展迟滞。

司法冻结与履约清缴顺位不明，导致部分企业无法完成履约

2023年2月，最高人民法院发布《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》，明确了碳排放权交易、担保等过程中的处理原则，但对破产企业的清缴履约规则等仍暂未明确。

一是未明确冻结配额是否应优先用于清缴履约，存在将免费发放的配额用于企业债务清偿的风险；二是清缴履约义务在企业破产清算中的清偿顺序未明确，首个履约周期中未完成履约企业中已停产、破产的企业占到相当大的比例，未完成的清缴义务是否能作为债权申报以及作为何种债权申报均将关系到履约义务的落实，并影响其他类似企业履约行为，第一个履约周期中就存在停产企业卖出免费配额主观逃避履约的情形。

碳配额在碳金融业务中的资产属性无法得到确认与保障

目前，各地方、各试点碳市场踊跃基于碳排放权（碳配额）开展各类碳金融创新，如碳质押、碳托管等，其主要原理是将碳排放权作为底层金融资产，基于其资产属性或设立担保物权，或约定增值收益等。

一方面，受制于碳配额的担保适用性不明，全国碳排放权注册登记结算机构目前无法受理基于碳配额设立的质押登记业务，而根据新闻报道不完全统计，宣称在中国人民银行动产融资登记系统等其他系统登记的全国碳排放配额质押贷款总额已达8亿元人民币，这些质押配额未经注册登记机构确权、标识和冻结，质押权人的合法权益始终无法得到有效保护，今后可能会造成较大金融风险隐患。

另一方面，由于现行碳市场法律法规始终尚未确认碳配额的资产属性，企业所获得的碳配额能否顺利结转、是否存在限制使用等情况未可知，配额所有者的私有物权始终未能得到明确保障，导致部分金融机构持观望态度，一定程度上限制了碳金融市场的发展。

核心观点：区分界定碳配额的法律属性

之所以产生上述分歧，是因为碳排放权在不同的语境和适用场景下，表现出不同的属性特征。考虑到碳排放权具有“公私混合”的特殊性，建议可以用“是否获得自由处置权”作为判定标志，将免费发放的配额作法律属性的区分界定，进而为理顺履约权、司法权的顺位关系、支撑碳金融发展提供根本遵循。

免费配额兼具公权与私权的特征

碳排放权是一种可转让的财产性权利，该权利包含占有、使用、收益和处分的权利，具有排他性和可支配性，可以看作“准”物权。同时，碳排放权既非所有权也非不动产用益物权。相比其他市场产品，碳排放权具有“公私混合”的特殊属性。

从公权性来讲，免费配额的初始取得是依据相关公法规范进行的，即来源于行政许可权，其代表着向大气中排放一定量温室气体的许可或权力。从免费配额的产生过程来看，其具有公权性：在碳排放总量控制目标的前提下，生态环境主管部门对排放主体进行初次分配，为了平衡环境正义与效率，政府需要综合运用行政调查权、行政确认权及行政许可权，对企业碳排放数据进行审定、核查、核证，进而确定重点排放单位，再根据环境容量的承载力，确定管辖行政区域内的碳排放总量，制定碳排放权的分配方案。这个过程不同于传统财产权通过当事方合意或法律规定的取得方式，公权力的参与使得政府无偿发放的碳配额具有一定的规制性、专向性及公益性。

因此，可将充分体现公权属性的免费配额界定为行政许可权，并按照行政公益优先原则（行政优益权），对其适用范围、使用场景、有效期等作出约束，如限定其优先用于实现清缴控排企业的履约义务等，从而切实保障公共利益、促进“30·60目标”实现。

从私权性来讲，碳排放交易机制总量控制与交易所成立的前提，就是对碳配额权属的认定。作为碳排放权交易市场理论基础的科斯定理，其有两大核心要点，一是市场理论，即市场在配置资源时能够产生有效率的结果；二是产权理论，即权利的界定是市场交易的前提。

只有将碳排放权认定为民事财产权利并予以保护，才能够充分发挥市场机制作用，否则将难以达到建立碳排放权交易市场的初衷，因此，国内部分学者主张可以依据《中华人民共和国民法典》第126条，将碳排放权认定为新型民事权利。此外，从国际经验来看，法国《环境法典》第L229-15条将碳排放配额规定为专属性动产；西班牙将碳排放配额视为财产权意义上的无形的或无差别的资产、物品或货物；奥地利、克罗地亚、爱尔兰和罗马尼亚将碳排放配额视为财产权意义上的金融工具，这些都体现了对配额私权属性的认定与保护。

以获得自由处置权为标志，确立碳配额的资产属性

考虑到碳配额具有公私混合的特殊性质，并且在不同阶段凸显出不同的法律属性，因此对当前国家免费发放至企业的碳排放权（重点排放单位免费获得的碳配额），建议以是否获得自由处置权为标志，区分界定其法律属性。

在具体判定上，对重点排放单位通过国家免费分配的方式获得的初始配额，此时企业作为持有者对配额并非拥有完整的自由处置权，该阶段免费分配配额主要作为排放许可权而存在，其此时仍对国家负有“缴还”的履约义务，只有在完成清缴履约后对盈余的配额才具有完全的自由处置权，因此可将该类不具有完全自由处置权的配额视作行政许可权；对于企业通过市场交易购入、拍卖购入等方式取得的碳排放权，此时企业已经为取得资产而支付了相应的交易对价，集中体现了物权属性可认定为资产；或企业在经核查确定当年排放量后，已经明确当年应“缴还”的履约义务，此时在清缴义务之外富余的免费配额，可视作企业具有完全的自由处置权，且其产生于企业自身的节能减排努力，某种程度上企业对其支付了相应的减排成本，因此也可将其认定为具有完全自由处置权的私有资产。

在法理依据上，除了上文支付对价和自由处置的判定外，在碳排放权交易实务处理中也体现了上述思路：2021年1月1日，财政部发布的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》第二条规定：“重点排放企业通过购入方式取得碳排放配额的，应当在购买日将取得的碳排放配额确认为碳排放权资产，并按照成本进行计量。重点排放企业通过政府免费分配等方式无偿取得碳排放配额的，不作账务处理。”对免费分配的配额进入市场流通时（买进或卖出），明确了账务处理及计量规则。由此可以认为，源自政府免费分配的原始配额是无法计量其财产价值，其用途主要用于碳排放履约，以抵消控排企业年度内的温室气体碳排放量，财产属性并不凸显。

处置与保障：如何对待两种属性的碳配额

碳排放权属于环境法领域，上述做法符合环境法的法律适用性逻辑：即在遵循法律的一般性原理的基础上，叠加考虑环境的问题特殊性。首先充分考虑碳排放权作为环境权益的特殊性，对其法律属性进行区分界定；在界定之后，对于认定为行政许可权、物权的配额，应当分别参照公法、私法的一般性规定。

具体而言，对于认定为非资产的免费配额，应参照行政许可权，以优先保障公共利益、优先履约清缴为原则，设置相应的规定：如明确该类配额不作为司法冻结的适用对象，对实测变化导致的盈余配额限制结转、必要时对持有人作出限制划转和使用等规定。

对于认定为碳资产的配额，应当按照《中华人民共和国民法典》的相关规定，充分尊重和保障私有财产权，允许就该类配额设立质押抵押等担保物权，鼓励将其作为底层资产用于各类碳金融业务创新，参照金融资产会计处理以公允价值入账，也可以适用于民事关系中的债务清偿等。

从发展视角来看，当前碳市场主要服务于国家减排发展目标，配额以免费分配为主要获取途径，因此不能完全等同于金融资产，建议采取上述法律属性认定；随着碳市场机制的成熟完善，有偿分配机制成为主要的碳配额取得形式后，可适当减少相应限定，在对碳配额的法律处理中增加对于私法的考量。

碳排放权交易体系是一项长期性体制设计，也是一类全局性机制创新。良法是善治之前提。作为各类环境权益要素交易市场中规模最大、影响最广泛、市场化机制最健全的一个，全国碳市场理应以高站位、广格局、宽视野来厘清建设与发展思路；对碳配额法律属性的讨论与认定，也将为明晰各种新类型生态资源权益的法律属性提供最佳切入点，对排污权、绿色电力等其他各类环境权益市场的发展提供极强的示范性和引导性，共同支撑和落实中央将能源和生态环境市场纳入统一要素和资源市场体系的战略布局，在习近平生态文明思想和习近平法治思想的引领下，站在人与自然和谐共生的高度统筹谋划发展新格局。