深度 | 冯永晟：煤电容量电价出台的动因、效应及影响

同时，还有三个现实因素影响到用户侧的传导方式：一是既有市场体系和市场设计。在售电公司和配电企业承担容量充足性责任的市场中，容量成本传导实际上交由这类企业的自主定价政策去完成；而在没有此类机制的市场中，传导对象便会成为决策部门必须考虑的问题，这就涉及到第二个因素，即电力市场中的历史问题及现实考虑。如果存在棘手的历史问题，特别是针对居民用户的调整存在较为刚性的约束时，容量成本分摊的用户类型可能就会先验地有倾向性选择。三是市场边界的影响。这有两方面考虑，首先，容量机制必须要考虑输电与电源间的关系，实际上，输电本身也是一种容量资源，对局部地区而言，利用容量电价维持存量容量和吸引增量容量，与扩充联网通道和容量，本身是存在交互影响关系的，这种关系可能因现实条件而表现出互补或替代，对此需要动态把握；其次，大规模市场下的地方利益协调会面临各方诉求的困扰，容量电价在地区之间拉平不好，不拉平也不好，结合系统的整体需要可能成为主导这一选择的主要因素。

中国的煤电容量电价政策出台的底层逻辑

2023年11月10日，国家发改委发布了《关于建立煤电容量电价机制的通知》（发改价格〔2023〕1501号），本节则重点分析下如何理解这一政策，及如何执行这一政策，以及如何把握未来容量机制相关政策的动态变化。

（一）为什么要选择容量电价？

可能很多人会有疑问，在众多的容量机制中，我们为什么要选择规制容量电量？第一，理论上讲，不同的容量机制在完美假设下具有等效性，但现实政策效果往往取决于容量机制面临的适用环境及影响条件，这些因素在各国之间差异巨大，同时，环境及条件也会动态变化。第二，容量机制的作用要服务于整体市场建设和系统发展需要，因此其具体政策选择要考虑与整体市场设计的适应性。第三，容量电价政策本身的灵活性。正如前面的分类，尽管是政府规制政策，但容量电价具有一定程度的灵活性且易于实施。这里需要结合中国的煤电容量电价具体分析。

首先，由于容量电价的纯政府规制特征。这一点看似与市场化方向不一致，但实际上却与市场发展高度契合。中国电力市场仍在探索阶段，容量电价的出台有利于稳步推进未来市场建设。中国电力市场建设过程面临诸多改革成本和风险，其中很重要的就是火电机组的搁浅成本以及改革政策的不确定性。纯规制特征有利于协调处理这两个问题，一方面有助于有针对性地帮助火电避免过多资产搁浅；另一方面有助于为发电商提供一定时期内的政策稳定预期。

其次，容量电价是对已经暴露问题的可行应对。截至目前的中国电力市场建设主要按纯电能量路径来推进，正如第一节所述，这种市场设计的长期有效性不但存在理论缺陷，而且尚未经历长时期检验。即便如此，伴随电源结构的快速变化，很多事关系统安全的问题已经暴露出来，一个突出问题便是对系统安全至关重要且全面进入市场的煤电机组，无法确保其生存的经济性，针对必要的新增投资也无法提供稳定的投资预期，这是非常急迫的、需要解决的问题。

再次，容量电价适应目前现货市场设计中的普遍特点。目前各现货试点中的价格上限仍相对较低，即便不考虑可再生能源发电带来的影响，理论上，相对于高限价情形也仍会给煤电机组造成巨大压力，容量电价有利于帮助发电商降低投资成本，应对企业经营风险，减少“丢钱”问题出现的可能。在可再生能源发电快速增长的背景下，容量电价的作用会更加突出。

最后，容量电价政策在所有容量机制中，是对市场设计要求最低的一种政策选项。这一点无疑也是我们考虑容量电价政策的重要因素。

（二）《通知》引入了什么样的容量电价？

一是一种固定容量电价机制。一方面，煤电容量电价依据全国统一的典型成本值测算。主要原因在于煤电生存经济性及其系统功能的转变是一个全局性问题，虽然各地表现程度有所差异，但问题本质相似。另一方面，考虑到地方差异和政策的适应过程，各地实际的阶段性电价根据《通知》指导的成本回收比例而有所不同。

二是一种分类容量电价。我国之前已经针对抽蓄和燃气机组制定了相应容量电价，煤电容量电价的出台，进一步完善了容量电价体系，且它们的征收方式相同。目前的三类电源均是具备较好调节能力的电源，体现了当前容量电价政策体系的重点政策目标。

三是一种无条件容量电价。煤电机组按规制机构和系统运营机构确定和执行的可用性认定标准，根据申报的可用有效容量获得容量电费，这样会使容量电价针对成本补偿和投资激励的信号更加明确，从而避免了容量电价过度扭曲电量市场竞争的风险，这在其他国际电力市场中是有经验教训可借鉴的。

四是一种无歧视容量电价。煤电容量电价覆盖存量机组和新建机组，既有利于稳定存量机组的保障能力，也有利于增强新增容量投资激励，避免两类投资相互形成不合理竞争优势。当然，无歧视不代表无差别，具体的差别要考虑到机组服务范围、能耗环保标准、灵活调节能力等因素。

五是一种阶段性规制容量电价。一方面，容量电价是对以往电改政策未能从市场长期均衡和系统安全角度给予针对性改革政策和市场设计的一种补全，因此，容量电价是适应现阶段完美改革政策体系要求的，会在相当高的程度上发挥预期效果；另一方面，容量电价本身有其内在效果的权衡，同时，随着今后市场建设的整体进度，除容量电价自身的调整外，新机制的探索实际上也正式被提上日程，当然，未来的这种变化不代表容量电价取消，而是以一种新的方式去形成和传递容量价值的信号。

（三）如何利用好容量电价的政策？

在笔者看来，煤电容量电价政策的出台，因其必要性共识、出于对确定预期和实施节奏的把握，其实施并不会面临太大困难。尽管如此，因其固有的政策作用方式，我们还必须全面准确地把握容量电价后续产生的可能影响。笔者在此主要谈三个方面。

第一，对煤电而言。从预期的积极作用来看，煤电容量电价无疑会极大缓解煤电企业的经营压力，稳定存量机组运营预期和增量投资预期，从而更好地支撑电源结构的继续调整，确保系统的安全稳定供应。可以说，使煤电更好地发挥在新型电力系统下的应有作用，无疑是这一新政的直接效果；但同时，必须要注意到，这一效果的出现也具备了一些“天然”条件——形象地说，即我国的煤电机组在可再生能源快速增长的背景下，已经具备调节能力的机组却没有在相应价值上得到认可，甚至生存经济性受到威胁。

实际上，煤电容量电价的出台在于解决之前因设计缺陷而遗留的问题，旨在提供缺失的容量资源充足性保障，但是未来电力系统对调节能力的需求相对于充足性要求会更高。这个问题在《通知》中是以考核机制来解决的，即约束发电商必须确保有效容量的可用性。这种做法在一定时期内完全可行，原因在于，一是煤电机组数量庞大且苦于无容量电价久矣，因此有足够动力主动达标；二是政策本身已经提供了预期收益增长的确定性，不达标的机会成本损失巨大；三是煤电机组普遍具有较高调节能力，甚至几乎都具备调频能力，所以暂不需考虑正面激励政策。

这里就区分了系统资源的充足性需求和灵活性需求。当下，容量电价的积极作用很大程度上得益于容量电价能够改善煤电机组的生存经济性，从而协同保障资源的充足性和灵活性。但实际上，容量电价的最大作用是确保系统资源充足性，而针对灵活性的促进作用对当下容量电价而言是相对不足的。特别是涉及到灵活性容量资源的结构问题时，这就非常考验容量电价的分类结构；而对于一个电源结构仍在快速调整的电力系统而言，这种难度会更高，尽管不是不可行。同时，目前容量电价对充足性和灵活性的协同促进也是受益于之前对几乎所有煤电机组调节能力的强制性要求（尽管从市场化角度这并不合理）。

此外，我们还必须考虑主要依靠煤电调节和长期退煤目标间的关系。毕竟，容量电价对于煤电机组延寿和新增机组所发出的投资信号，与充分体现供求和风险的市场信号很难完全一致。我们需要一个与系统转型进程相适应的动态煤电结构，而容量电价则具有强化煤电投资的内在倾向性，因此，我们必须要提前把握对这种权衡的固有性及问题表现的时点。进一步来说，顺应煤电机组系统功能的转型需要，还必须要与能源转型和“双碳”的大目标紧密结合，未来中国电力系统需要有更好的容量机制来激励、吸引更高效、更低碳的多种调节资源，包括可再生能源发电本身所能提供的调节能力，毕竟当煤机更多充当调节资源时，机组层面的单位煤耗上升将很可能出现。把握好这些关系，其实就是要把握好竞争与规制、系统与市场间的关系。

第二，对市场而言。从竞争与规制的关系来看，在电量市场化交易比重不断提升的背景下，容量电价必然会影响到竞争主体的市场行为。特别是煤电已经全面市场化，我们必须考虑容量电价对市场竞争结果的可能影响，这非常重要。可以预期的是，电量竞争可能加剧，现货市场报价策略可能更加激进，很自然地，这会带来电量价格的下行，并在一定时期一定程度上利于降低用户的用电成本，但是，也可能导致电厂电量竞争的加剧而产生一些不利影响，比如峰荷机组电量可能更多替代基荷机组电量，从而影响到整体调节能力。当然，这种理论性质在一段时期内并不会特别明显。此外，考虑到成本回收比例提高的政策预期，机组的跨期行为调整更加复杂，相关市场现象可能出现于比例提高前夕，这一点要未雨绸缪。

当然，以上分析仍假定市场主体的行为调度还是适应性而非投机的。如果考虑到发电厂商使用市场势力的激励，那么问题会更加复杂。在笔者看来，厂商策略性地实施机组报价组合将很可能出现，甚至必然出现；此外，厂商间的默契共谋也绝非不可能，因为相比于单一电量收入，其优化目标已截然不同。而这除了会增加用户实际的容量电费负担外，也会增加政府进一步调整政策的权衡难度。因此，政策出台后，必须密切关注其对市场的综合影响，重点是，避免因过度竞争而造成容量保障效果的降低，避免因市场势力和共谋而扭曲市场竞争效果。

此外，根据前述分析，《通知》的出台本身是针对煤电给与的容量电价，而在全国统一电力市场体系建设下，容量机制的跨市场协调，无疑将成为一个重要内容。在煤电生存经济性是一个全局性问题时，协调困难并不突出，因为各方（包括电网）整体上都是受益者；但随着煤电经营压力的缓解，以及跨市场竞争的加剧，各地区在容量价格水平的选择，以及后续改革政策的选择上都会有不同的考量，需要更多考虑不同地区得益和网源协调问题。

第三，对用户而言。考虑到政策力度和实施节奏，短期内用户的电费负担不会受到明显影响。不过，容量电价的引入有可能缓解交叉补贴问题。如前分析，尽管理论上容量电费在用户侧的有效分摊应该考虑用户的实际负荷特性，但实际上，现实中的容量电价往往采取社会化分摊。虽然理论有效性被削弱，但在目前我国社会背景下，如果居民用户电价能够反映这部分成本，那么反而有利于在一定程度上解决交叉补贴。在笔者看来，容量电价的出台为缓解交叉补贴提供了一个契机，但能不能抓住这个契机则成为另一个问题，这取决于决策部门的认知和决心，至少现实形势是，居民电价确有调整的必要，电价政策间的协调需要加强。

总结

总体而言，煤电容量电价政策是对原本一直缺失的电改顶层设计的一次极大补全，可以说《通知》出台标志着已经进行8年的新一轮电力市场化改革第一次真正具备了相对完整的基于市场长期均衡视角的政策体系。其最大贡献在于通过保留和激活煤电机组的支撑调节潜力，为适应新型电力系统的电力市场建设提供了继续稳步探索的基础。政策本身的内容和实施方式也因其简单易行而具有很高可行性；对当下而言，尽管容量电价本身固有的积极作用与消极作用会一直并存，但在相当长一段时期内，政策红利会明显高于负面影响。

提前把握这些影响，我们需要明确，煤电容量电价的初衷不是简单保煤电，而保煤电实际上是保障电力系统转型和电力供应安全。唯此，我们才能明确构建新型电力系统和建设高效电力市场的探索方向，同时可以预期，基于中国的资源禀赋，煤电机组在新的容量机制下同样会长期做出其应有贡献。也正是从这个角度讲，基于已有理论和国际经验的所谓成熟容量机制的模式，可能并不足以应对中国背景下的未来挑战，尽管国内学术界和政策界对某些模式已有一些选择上的倾向性，但对这些讨论，笔者要持保留态度，因为在已有模式中，似乎还没有哪种能充分有效地适应未来中国电力系统发展的实际需要。

本文系《中国电力企业管理》独家稿件，作者系中国社科院财经战略研究院副研究员。