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一声春雷,2015年3月15日中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号文),拉开了我国电力行业市场化改革的大幕。九年征程,九载春秋,蓦然回首,电改山高水远路还长。
(来源:微信公众号“售电星星”作者:张传名)
让市场在电力资源配置中起决定性作用
01
九号文提出:按照“管住中间、放开两头”的体制架构,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。同时,推进交易机构相对独立规范运行,进一步强化政府监管、强化电力统筹规划、强化电力安全高效运行和可靠供应。史称,“三放开、一独立、三强化”。02九号文明确:深化电力体制改革的基本原则有五个:坚持安全可靠;坚持市场化改革;坚持保障民生;坚持节能减排;坚持科学监管。
0
3九号文指出:推进电力体制改革的重点任务:一是电价改革;二是电力交易体制改革;三是建立相对独立的电力交易机构;四是发用电计划改革;五是向社会资本放开售电业务;六是分布式电源公平接入;七是电力安全可靠。04深化电力体制改革的总体目标:形成主要由市场决定能源价格的机制,让市场在电力资源配置中起决定性作用。02
征途漫漫何日越雄关
春潮涌动,九号文的改革目标、改革安排推动了新一轮电力体制的深刻变革,九年来,电力市场交易发生了一系列重大变化。
放开电价
电改的最大变化在于,发电企业和用电企业的价格机制不再是政府定价,而由市场交易双方协商形成。这个改革目前基本落实,中长期交易与现货交易相结合的电力交易方式正逐步落地,广大用电企业享受甲方的体验感,增加一定的选择和议价空间;对发电企业来说,新的价格机制在一定程度上让能耗更低的企业获得更多的发电机会,有效促进整个电力系统的经济运行。但是,电价是经济社会一个极其敏感的因素,如何在确保市场有序运行与充分放开之间找到平衡点,如何落实有效的政策监管和促进市场竞争,这些年有实践,有经验,也有教训。
放开配售电业务
社会资本可以投资经营增量配电网,这样的改革目标让社会广泛期待,这个目标一旦达成,管住中间就有了很多成本参考样本。可惜,目前全国不说一无所成,最多也是硕果仅存,成功案例寥寥。电网企业的蛋糕还是鲜有吃得到的,值得深入思考,问题出在哪?
放开发用电计划
2023年,全国电力市场交易电量5.7万亿千瓦时,占全社会用电量比例61.4%。从数据看,大部分工商业用电已经市场化,但也仅仅是大部分。一些地方强调技术因素不具备,一些地方缺乏推动电改的热情,仍有数量更多的中小工商业电力用户未能进入市场。
交易机构相对独立
从工商登记情况看,全国各省电力交易中心均成功实现电网企业非绝对控股的大股东,多方出资的格局,交易机构相对独立的改革目标实现得不错。
强化政府监管
政府监管的重点是国家能源局对市场主体有关行为的监督管理,九年来,监管机构频频出手,力度颇大,成效明显。但是,鉴于电力系统的特殊性,比如很多省份的发电能力高度集中在几家发电集团,对于市场力的监管尚缺有效措施;对有些售电公司急功近利,事实上损害客户利益的行为,监管措施尚须研究出台;对个别不符合市场规律政策的出台还须有效及时的制约;对电网企业发展竞争性业务的监管还有很多工作要做。
强化规划
国家电网2022年社会责任报告指出,守住大电网安全生命线、民生用电底线、不碰拉闸限电底线。从南方电网2022年的社会责任报告看,实现了0弃水、无拉闸限电的底线。规划做得好不好,从用电侧来检验是最可信的方法。从近年的供电情况看,保障供应,促进新能源消纳等情况都很不错。
强化可靠供应
电力行业根本任务一是有电可用,二是可靠性,三是电价经济,四是可持续发展,五是能源安全。可靠供应的改革目标落实效果较好。当然,2021年全国较大范围的缺电情况也提醒我们,电力供应不仅仅是技术问题,需要综合施策。
路虽远,行则必至
2017年1月22日,习主席在十八届中央政治局第三十八次集体学习时这样告诉我们:市场作用和政府作用是相辅相成、相互促进、互为补充的。要坚持使市场在资源配置中起决定性作用,完善市场机制,打破行业垄断、进入壁垒、地方保护,增强企业对市场需求变化的反应和调整能力,提高企业资源要素配置效率和竞争力。发挥政府作用,不是简单下达行政命令,要在尊重市场规律的基础上,用改革激发市场活力,用政策引导市场预期,用规划明确投资方向,用法治规范市场行为。习主席在二〇二三年新年贺词还指出,路虽远,行则将至;事虽难,做则必成。
电改九年,其实还有很多认识问题还未根本解决。只有切实提高认识,统一思想,电改才能行稳致远,实现宏伟目标。
市场的价值在哪里?
部分资深电力人表示,这次电改似乎看不出价值和意义,多了一个原来没有的售电商业环节,也在不经意间多了一个环节的成本和新业态带来的坑蒙拐骗。
也有部分电厂的同事百思不得其解,原来经过科学测算,考虑微薄的合理利润计算出来的电价,改革之后,计划的电量不仅不保证,经过“市场化”,反而只降不升。难道电厂是电改的“软柿子”?
从理论上看,市场配置是市场经济中资源配置的主要方式,各种资源通过参与市场交换自由流动,按照市场价格信号反映的供求比例流向最有利的主体,从而推动实现生产要素效率的提高,降低用电成本。
电力的市场化改革,必须使发电成本更低的电厂能够多发电,从而使度电发电成本得到下降;必须使用电负荷向谷期转移,用电负荷更加平衡稳定,不断提高输配电等电力设施利用率,从而使降低度电输配成本;必须使可再生能源和节能得到更好运用,从而使全社会更加绿色发展;必须使市场环境更加公开公平,从而使用电方不断享受更好的服务体验。
市场失灵与计划出手
2021年,煤价飞涨,电价被“有序”控制住,当时的政策是,市场化电力交易只能在标杆价基础下浮,血亏的电厂终于无法维持。于是,我们看到,很多电厂在两难窘境中不得已以种种借口消极发电,终于酿成全国性电力短缺的灾难性后果。
面对这一困境,有关部门当时肯定是纠结的。解决问题的办法无非两个,一是让煤价也“有序”;二是提电价,疏导发电成本。后来,我们看到,打压煤价尽管有了一系列政策措施,但是落实的效果有限。终于,在当年底出台了提电价的政策,允许电价上浮20%,为体现平衡,还说了一句,也可以下降20%。
应该说,导致不能保证电力供应的情况出现,是计划和市场协调过程的严重事故。电力改革目标千万条,保证电力安全可靠供应永远是第一条。
有形的手该怎么伸
由于电力供应事关国计民生,9号文全文多次提到“有序”。简单说,就是让市场来配置电力资源,但是,不能乱,要有计划稳定地推动市场化。这就产生一系列问题:发生什么状况就不算“有序”?当不是“有序”的时候,计划干预的方法和方式可以有哪些?当市场的运作结果不理想,很多地方的管理部门开始做些尝试,用有形的手来干预市场这个无形的手,实现“有序”。
西南某省曾经就这样出手。交易中心通过市场管理委员会决议,有关主管部门和监管部门批准规定,原来的购售电合同都不作数,电厂与售电公司统一按照最高限价结算,售电公司按照客户用电量加半厘到两厘与客户结算。政策的本意,大概是电厂当年签的价格无法维持生产,为了保证电力供应“有序”的无奈之举。从政策的出台的流程看,似乎是没毛病的。但是,市场经济核心的契约精神则耐人寻味。其实,是否可以考虑出台政策给予电厂收入空间,在来年的电价中疏导成本?
华东某省曾这样出手。该省规则规定,零售市场交易中,主管部门可根据市场运营情况按规定设置价格上下限,并定期公布或调整。但是,规则并没有明确什么情况下将采取什么措施,这很容易由于误判使市场主体的预期落空。该省曾就通知,对售电公司超过一定数额的利润采取抹去的政策。这种权力边界模糊的经营环境让售电公司困难重重,不知道哪天就被雷击。
华南某省也曾经这样出手。要搞统一零售平台,所有客户在零售平台做业务确认,所有售电公司在平台上挂上零售套餐供用户比选。这种政策的本意,大概是为了挤掉中间商。其实,管理部门通过完善市场机制,规范市场主体行为,打破行业垄断,防止市场操纵,用政策引导市场预期,应该比干预市场正常交易行为,更能体现“市场”而非“计划”。
山高水远路还长
改革是需要不断总结的。各地为了体现持续改革煞费苦心。一些地方,无法在保证供应、降低电价和推动绿色发展方面有所作为,就在丰富交易品种、折腾市场主体方面做文章。看起来,眼花缭乱,花样百出。正应了那句话:我们已经出发了太久,以至于我们忘记为什么出发。
电改九周年,山高水远路还长。
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