电改九年观察 | 电网企业代理购电制度应去向何方

2015年3月15日，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，拉开了中国新一轮电力体制改革的序幕。9年来，中国电力市场发生了翻天覆地的变化，一系列改革政策的出台与迭代，不断推动着中国电力市场化改革走向成熟。电网企业代理购电制度作为新一轮电力体制改革的新生事物，首次出现于2021年10月由国家发改委印发的《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号，简称1439号文）一文中。

（来源：电联新媒 作者：赵姗）

1439号文指出，要有序推动工商业用户全部进入电力市场，按照市场价格购电，对暂未直接从电力市场购电的用户由电网企业代理购电，代理购电价格主要通过场内集中竞价或竞争性招标方式形成。随后，国家发改委又在《关于组织开展电网企业代理购电工作有关事项的通知》（发改办价格﹝2021﹞809号，简称809号文）中对代理购电如何参与电力市场提出具体要求，电网企业市场化购电方式约定为电网企业代理购电以报量不报价方式、作为价格接受者参与市场出清。

由此可见，电网企业代理购电制度是一个市场化进程中的过渡方案和兜底保障机制，其主要作用为：一是保障工商业用户在未找到售电公司、未签订零售合同时的用电需求，帮助未入市用户尽快适应价格“能涨能跌”的市场环境，推动其“亲自”参与市场竞争；二是按照1.5倍的电网企业代理购电价格，为因售电公司自身原因而无法完成电量合同的代理用户提供兜底保障，促使其回归市场。功能的特殊性，决定了电网代理购电制度，本质上是一种不能带有经营性质，不能与市场化行为及机制产生竞争关系，也不能被赋予落实国家产业政策职能的交易机制。电网企业代理购电制度若在未来一段时间内继续存在，应尽快成立独立记账、独立管理、独立监管的政策性售电公司完成代理购电。

电网企业代理购电制度回头看

随着我国经济的快速发展和物质生活水平的不断提高，我国煤炭、电力消费快速增长，供需持续偏紧，煤炭价格大幅上涨，在能源供应紧张的大环境下，电力市场发现价格、引导用户合理用电的作用尚未充分显现。为了保障电力供应安全、加快推动电力市场化改革，国家发改委研究出台了1439号文，进一步深化燃煤发电上网电价市场化形成机制，一方面有序放开全部燃煤发电机组电量进入市场，另一方面着力推动工商业用户全面进入市场。

考虑到我国有近5000万户的工商业用户，在当时的背景下，已进入市场的用户比例不足1%，想让剩余的工商业用户一次性全部进入市场着实困难。为确保电价改革稳中有进，国家发改委在1439号文的基础上研究制定了电网企业代理购电制度，并在809号文中明确，取消工商业目录销售电价，10千伏及以上的工商业用户全部进入电力市场，按照市场价格购电。对于尚未直接进入市场的工商业用户，暂由电网企业代理购电，已直接参与市场交易又退出的用户，可暂由电网企业代理购电。

作为推动电力交易全面市场化的一种过渡手段，代理购电制度自实行以来，总体上发挥了积极作用。逐月公布的代理购电价格，向用户有效传递了一次能源价格变化情况，同时与峰谷电价协同，帮助用户根据市场价格信号适当调整用电习惯。

同时，多地根据各自电力市场推进的实际情况，持续调整完善代理购电有关政策。如广东将代理购电与第三监管周期输配电价机制相衔接，明确代理购电用户电价由代理购电价、上网环节线损费用、输配电价（含交叉补贴）、系统运行费用、政府性基金及附加组成；山东推动代理购电用户电价机制并轨，对电网企业代理购电用户中不满1千伏用户和1千伏及以上用户执行相同的分时电价政策执行范围和电价标准；河北南网将单一制10千伏以下用户代购价格与其他电压等级用户趋同，不再执行燃煤标杆电价，统一执行代购电价，这也为0.4千伏电压等级用户入市奠定了基础。

然而也出现了一些偏离预期的现象，根据中电联印发的《2023年1-12月份全国电力市场交易简况》，2023年，全国电网企业代理购电8794.7亿千瓦时，同比增长8.76%。以山东为例，2023年全省全社会用电量7965.6亿千瓦时，增长5.4%，2023年山东电网企业代理购电总量1356.4亿千瓦时，同比增长8.12%，增长率较全社会用电量增长率高2.7个百分点（详见表格）。这与809号文“各地要结合当地电力市场发展情况，不断缩小电网企业代理购电范围”的要求显然不够吻合。

电网企业代理购电制度执行上的不足

在电网企业代理购电制度实施两年后，部分地区代理购电规模不降反升，与最初的预期出现偏差，暴露出电网企业代理购电制度在实际操作中受到制约，存在执行不规范的问题。

一是电网企业代理购电制度被迫成为批发侧落实国家产业政策的手段。优先发电制度作为国家产业政策之一，是为实现新能源保障性收购，确保其按基荷满发和安全运行的有效方式。目前，这些“保量保价”的优先发电电量首先用于保障居民、农业用户用电，剩余部分作为电网企业代理工商业用户购电的电量来源。因此，相较于易受一次能源价格波动影响、由市场决定价格的市场化用户，在燃料价格高企的大环境下，代理购电的价格在大部分时间更具优势。此外，在现货市场未运行地区，由于优先发电电量没有进入市场，相应电力与收支等不平衡责任就需要通过市场化机组实现，代理购电时却没有支付相应费用。也就是说，代理购电在享受着市场化机组给予交叉补贴（通过免费提供平衡服务实现）的同时，还利用由国家产业政策支持获得的稳定电价与其他售电主体争夺用户，造成了电网企业代理购电用户对进入电力市场参与交易的积极性不高。

二是部分地区执行的峰谷价差比例及分时损益分摊不合理造成低谷用户过激励。一方面，峰谷价差比例设置不合理造成低谷用户过激励。在现货连续运行的甘肃、山西、山东、蒙西、广东等地区，人为设置峰谷电价价差分别为3∶1、3.6∶1、5.7∶1、3.5∶1和4.47∶1，而通过现货价格发现的峰谷价差分别为1.98∶1、2.45∶1、2.16∶1、3.34∶1和1.38∶1，除蒙西外，人为设置的峰谷价差与现货市场实际的峰谷价差均有不同程度的偏离。这种偏离在现货未运行地区更容易被放大，如在新疆，在平段电价基础上，高峰、低谷电价上下浮动幅度扩大至75%，峰谷价差高达7∶1。另一方面，代理用户与市场化用户作为不同的市场参与主体，打捆分摊峰谷分时损益不合理造成市场化用户承担低谷用户部分交叉补贴。特别是在现货运行地区，市场化用户已通过市场形成的时间信号支付了分时电费，而代理用户根据人为设置的峰谷时段和浮动比例支付分时电费，会造成发用两侧分时电费不匹配，产生峰谷分时损益。该损益目前由全体工商业用户分摊分享，相当于将本应全部由未进入市场的代理用户分摊的费用再一次转嫁给市场化用户，人为降低了代理用户分时损益电费的分摊份额。不合理的峰谷价差比例以及峰谷分时损益分摊，造成高峰用电较多的用户积极进入市场，而“尝到甜头”的低谷用电用户不愿脱离代理购电，与电网企业代理购电制度最初的预想产生偏差，影响了代理购电范围的进一步缩小。

三是电网企业没有落实与用户的代理关系。根据809号文，电网企业首次代理工商业用户购电时，应与电力用户签订代理购电合同。《民法典》第一百六十一条规定：“民事主体可以通过代理人实施民事法律行为。”第一百六十二条规定：“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。”第一百六十三条规定：“代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理权。法定代理人依照法律的规定行使代理权。”代理用户委托电网公司代理购电，从法律关系性质上属于委托代理的行为，代理用户作为委托人，电网公司作为受托人，代理行为的后果应由委托人，即代理用户承担。但在实际操作中，电网企业与代理用户签订的是购售电合同，属于买卖合同，这与代理购电合同并非同一类合同。从法律层面上看，电网企业与代理工商业用户之间并没有建立真正受法律保护的代理关系。

电网企业代理购电制度的改进方向

电网企业代理购电制度的推出，是为了实现短时间内快速推动所有工商业用户全部进入市场，通过市场进行价格传导。作为一个过渡方案和兜底保障机制，在不能带有经营性质、不能与市场化行为及机制产生竞争关系、不能被赋予落实国家产业政策职能的前提下，代理购电制度又应如何更好发挥作用？

优化代理购电市场化采购方式。代理购电作为市场参与主体之一，应该与其他市场主体一样，通过市场化方式获得全部电量。建议电网企业代理购电全部通过市场化交易方式完成，“保量保价”的优先发电剩余电量不再纳入其购电范围，以减少双轨制不平衡资金的产生。对于优先发电电量，可以采用放开电价或政府授权合约的方式进入市场参与交易。同时，在代理购电规模未明显减小的情况下，应尽快成立独立记账、独立管理、独立监管的政策性售电公司进行代理购电，委托电网企业运营，并透明公开地处理双轨制产生的不平衡资金。

优化调整分时电价机制，减少对低谷用户的过激励。各地应结合现货市场建设进度和运行情况，有针对性地对分时电价机制进行优化。建议现货连续运行地区代理用户继续执行峰谷分时电价政策，并根据现货市场交易结果对分时电价时段划分和浮动比例进行动态调整。非现货地区，建立合理的分时损益分摊分享机制。对代理用户自身产生的分时电价损益，由代理购电用户按用电量分摊，不再向市场化用户收取。加快推进电力现货市场建设进程，逐步形成由市场手段替代人为划分，建立健全并完善分时电价的市场化形成机制，减少对代理购电低谷用户的过激励。

明确电网企业与代理用户的代理关系。电网企业与代理用户应通过签订代理购电合同，准确定位双方的合同关系，防范法律风险。《民法典》分别对买卖合同、供用电合同、委托合同进行了有区别的定义，在代理购电制度下，电网企业和代理用户的法律关系应属于委托合同的一种而非买卖合同（购售电合同），建议电网企业尽快规范代理购电流程，与代理用户签署代理购电合同，明确委托方授权受托方执行的具体事项和任务。

党的二十大报告指出，“坚持社会主义市场经济改革方向”“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。这一系列科学论述都明确表明，未来电力体制深化改革的基本方向仍是推进市场化。电网企业代理购电制度作为我国重要的制度性设计之一，将在我国电力市场渐进式改革的道路上持续发挥作用，只有发现和解决制约政策落地生效的种种问题，守住兜底保障的核心目的，才能行稳致远、进而更好发挥作用。