史立山：“一标一法”，风起云涌

本文节选自中国传媒大学科研课题、“‘十四五’时期绿色能源行业先进人物事迹传播策略研究”成果（HW23137）——《“中国新能源绿色发展”系列·御风者》。本文受访人为原国家能源局新能源和可再生能源司副司长史立山。

2000年，德国正式颁布了《可再生能源法》，在该法律的鼓励下，德国风电一飞冲天，很快成为全球最大的风电市场，甚至在2002年安装了全球近一半的风电机组。同时期，中国风电在借鉴国际发展经验的同时，走出了一条属于自己的崛起之路，而史立山和当时的政策制定者们正是“逢山开路、遇水搭桥”的关键人物。

▲2023年6月，史立山在北京接受课题组专访（摄影：陈阳）

“我设想我国21世纪的供电问题可以用以下方案来解决：400万台标准化的500千瓦风电机组……这是一个以风力为主干的电力计划……总之，风力发电今后不能停留在小打小闹，要大干，从你们自己提高认识开步！”这是著名科学家钱学森1990年写给时任中国空气动力研究与发展中心低速所所长贺德馨的一封信。不难看出，钱老对风电寄予厚望。同时，从信中也能看出中国风电发展初期的一个现实情况——小打小闹。

真正开始大干的契机出现在钱老寄出这封信的十年之后。

2002年，一直从事水电行业规划和管理工作的史立山，被调到了国家发展计划委员会（2003年改组为国家发展和改革委员会）基础产业司节能与新能源处担任处长，真正与风结缘。“当时的风电没有技术支撑，没有资金支持，没有人才储备，可谓一穷二白。”史立山回忆说。

在史立山到任之后，他和身边的同事开创性地在全国启动了风电特许权项目招标，并积极推动制定了可再生能源法，真正让中国风电实现了厚积薄发，从默默无闻到一鸣惊人。

风电不应该只是“花瓶”

史立山赴任时，风电的上网电价很高，有的风电场一度电甚至超过了一块钱，而同期的火电和水电一度电才两三毛钱。用史立山当时的领导，时任国家发改委副主任张国宝的话说，“早期的风电更像是一个‘花瓶’，它只是告诉大家风是可以用来发电的，却无法被市场接受”。

2002年底，全球风电总装机容量超过3000万千瓦，装机最多的德国超过1100万千瓦，我国风电累计装机容量只有47万千瓦，仅占全球风电的1.5%。“当时国内一个装机容量几千千瓦的风电场就可以被称作大型风电场，一个项目只有几台机组，绝大部分是从国外引进或合资生产的单机容量几百千瓦的机组。”史立山如是回忆刚刚接触风电行业时的场景。

只有把风电上网电价降下来，这种能源形式才具有真正的生命力。那么怎么做呢？张国宝和史立山都认为，一定要通过规模化生产把“蛋糕”做大，推进国产化和引入竞争。“规模化是必须要做的一件事，要用扩大的市场需求来推动风电设备的技术提升和国产化，外国风电装备企业固然可以参与市场竞争，但是我们要具备自己生产风电设备的能力。”史立山说。

为推动风电规模化开发和设备国产化，在参考其他行业项目和国外风电场经验的基础上，从2002年下半年开始，张国宝和史立山将着眼点放在了“特许权招标”上。他们所在的国家计委，组织当时负责风电行业技术管理的中国水电工程顾问集团有限公司、国家电网公司、部分省级发改委及专家等，一起开展了风电特许权的研究论证及试点项目工作。

政府特许权招标并不少见，这是一种政府与项目公司之间的合作经营方式，通过招投标，不仅可以筛选出最有能力的公司，还可以通过竞争降低项目的成本，最大限度地节约资金。

所谓风电特许权项目招标，是由地方政府对风电场项目的投资开发权进行招标，以上网电价和设备国产化率为主要中标条件，择优选择项目建设单位，中标单位按照特许权协议的规定，承担项目的所有投资和风险。在特许期间，开发商拥有项目的所有权和经营权，政府承诺收购该项目利用风力发出的所有电量。与以往的风电项目开发不同，不仅风电特许权项目提供了足够大的项目规模，而且中标方无须再跟政府频繁商讨电价，收益预期更加稳定。此外，地方政府和主管部门还会给予中标方其他政策及基础设施支持。

“一旦中标，地方政府会承诺提供‘三通一平’（通电、通水、通路，以及地面平整），在土地使用、电网接入等方面提供保障。”史立山说道，“为了核验项目落地效果，我们还要掌握试点区域连续一年的风速情况、风电场一年能产生多少电量、成本情况等数据。”

为了获得当地政府和开发商的支持，史立山一方面不断向地方解释风电特许权项目在带动经济发展方面的好处，另一方面围绕协议条件中双方有可能会产生的分歧，在动态的过程中不断调整优化，最终以文件的形式落到实处。

2003年4月，国家发改委组织了第一期全国风电特许权项目招标，项目分别位于江苏如东和广东惠来。两个项目的装机容量都是10万千瓦，加起来相当于2002年国内累计风电装机容量的40%以上。“之所以选择江苏如东和广东惠来，一定程度上也是考虑这两个区域经济较发达，而且常规能源资源缺乏，对于发展风电的意愿比较强烈。”史立山解释道。

争议中前行的“新招标”

根据史立山的回忆，虽然在研究风电特许权项目招标的过程中已经广泛听取了各方意见，但真正出台后，铺天盖地的争论还是如约而至。

首当其冲的是电价。以往，风电的上网价格是由物价部门根据成本加适当利润来敲定的，而特许权项目却允许由投标方决定电价，而且是价低者中标，这引起了物价部门的不满。物价部门希望还是把定价权掌握在自己手里，避免企业由于恶性竞争扭曲市场价格，从而造成产业无序发展。“激烈的价格竞争必然会存在，但企业不可能一直做赔本的生意，通过竞争可以促进项目降本，竞争的市场将更有利于反映电价的真实水平。”史立山和张国宝顶住了物价部门的压力。

“现在来看，实施风电特许权项目还是非常有效的，不管是开发企业还是设备制造企业，都非常积极。”史立山说道，“后续我们又相继推出了四期陆上风电特许权项目，中标电价最低的每度电0.382元，最高的每度电0.6元，这个价格较1999年动辄1块多/度的电价已经大幅降低。更重要的是，这一方法为后续固定电价政策制定打下了基础。”

“招标看起来简单，找个招标公司、找几个专家设计一下就行，但实际操作起来却问题频出，协议怎么设计、投标企业要满足什么要求、上网电价在什么范围合适等，这些都需要再三斟酌。”史立山回忆道，“最典型的比如说规模，许多专家觉得单个项目10万千瓦规模太大，从来没见过这么大的，害怕没有公司接得住。但我们认为，只要提出明确的要求，总会有人干。”

最终的情况也印证了史立山的假设，风电特许权项目实施之后，风电整机制造企业一下从几家增加到六七十家，配套产业链能力也逐渐建立起来。“我觉得中国人的创造力太强了，一开始大家找不到商机，一旦找到这个商机，全都来做这个事情，那这个事儿很快就能做起来。”史立山感慨道。

从2003年开始，中国通过风电特许权项目招标方式建设了约2000万千瓦风电。风电特许权项目仿佛把先前堵塞的河道给疏通了，创新的源泉得以充分涌流。回头来看，史立山认为，风电特许权项目有三大意义。

第一个意义是大家真的敢放手干了，有地方政府背书，项目开发有保障，行业意识到国家开始投入更多的精力推动风电产业化、规模化发展，都准备大干一场。

第二个意义是整个行业都积极响应国产化要求，造中国人自己的风机。风电特许权项目对风电设备国产化提出了明确要求，前三期项目招标要求设备本地化率最高的投标人为中标人，第四期时明确要求设备保证70%国产化率，这大大加快了风电产业链的进步和发展。

第三个意义是从这个时候开始，一些较大的央国企电力集团开始正式进军风电产业，因为在此之前，风电产业的规模太小，大家都不愿意在这上面投入太多的资本，风电特许权项目让他们看到了风电的发展前景。

“其实，单就风电特许权项目招标而言，可能发挥不了这么大的作用。中国从20世纪80年代就开始从国外引进技术，一点一点学习，到2000年前后，也有20年的积累了……这些都为风电行业的规模化发展做了很多铺垫，量变引起质变，我们就到了爆发期。”史立山表示，“从某种角度上看，风电特许权项目更像是一根引线，让中国风电先前的积累在那一瞬间爆发。”

让中国风电有法可依

2002年，我国一次能源的消费总量为14.25亿吨标准煤，其中煤炭占比高达66.5%，石油占比达到24.6%。以风电为代表的各类可再生能源像雨后春笋般快速发展，让社会各界看到了可再生能源蕴含的无穷潜力。

2003年6月，在风电特许权项目招标如火如荼地开展之际，第十届全国人民代表大会环境与资源保护委员会（以下简称“全国人大环资委”）将制定可再生能源法列入了当年立法计划，由时任全国人大环资委主任委员毛如柏亲自挂帅，并委托国家发改委具体承担可再生能源法的起草工作。

这一任务交到了史立山的手上。他马不停蹄地开始组织行业专家前往欧洲、美国、澳大利亚等地调研，向风电发展比较成功的国家学习，回来后大家开始一门心思研究立法流程、法律条款。

对于可再生能源法中风电部分的着重点，史立山将其系统梳理为三类：第一类是分区固定上网电价，根据不同的风能资源制定了不同的固定上网电价；第二类是电网必须全额收购风电，确保风电的市场；第三类是整个电网分摊风电高出常规能源发电上网价格的部分，并从销售电价中回收。固定电价和电网全收购解决了企业的后顾之忧，调动了企业投资风电的积极性，风电电价高出当地平均上网电价部分的全国分摊政策，解决了地方政府的后顾之忧，调动了地方政府支持风电发展的积极性。

纵观全球风电发展趋势，发展比较成功的国家早期都通过电价补贴给予了风电技术进步、成本下降的充足时间和空间，中国也不例外。

“电网什么价格买，高出常规能源发电价格的钱从哪里来，只有将这些问题理顺了，风电的发展才能持续稳定。”史立山解释道，“由于我们前期开展了风电特许权项目招标，所以很快就分区域制定好了上网电价。电网费用分摊方面主要通过卖电时征收部分资金来弥补。开始行业规模小，一度电征收1厘都用不了，可再生能源法出台后，发展速度和规模非常快，远远超出了我们的想象，电网电价征收标准提高了5次，一度电征收1.9分都不够了！”

2005年2月，可再生能源法完成了起草和审议工作，并由第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过，自2006年1月1日起正式实施。可再生能源法确立了总量目标、分类电价、强制上网、费用分摊和专项资金等重要制度，为中国可再生能源产业的发展建立了强有力的法律保障。

“用这么短的时间完成立法，是非常不容易的。主要原因是由人大环资委直接立法，节省部门立法的层层征求意见和审议时间，当时由全国人大环资委征求各部门和各省市意见后，就直接呈送人大常委会审议并获通过。”回想起立法过程之顺利，史立山还是很感慨，“可再生能源法在人大审议时，各部门和专家没有提出太多意见，只讨论了两次（称为‘二读’）就通过了。没有像其他许多法律的制定，因为部门利益争论，达不成统一意见，长期难以出台。”

在可再生能源法制定期间，德国2004年在波恩召开了第一届国际可再生能源大会，史立山也随队前往。会议主题是希望全球一起携手应对气候变化，支持可再生能源发展。会议期间，主办方找到史立山，希望能在中国也举办国际可再生能源大会，并且由德国政府出资30万欧元。事实上，也正是通过这次大会，全球各国及企业机构看到了蓬勃发展中的中国可再生能源事业。

在多方努力下，2005年11月，我国在人民大会堂召开了第二届国际可再生能源大会，全球近90个国家的代表汇聚北京，共同研究世界可再生能源发展状况及面临的问题。“时任国家主席胡锦涛在会上发表书面致辞，各省主管能源的部门、主要的能源企业，全中国可再生能源的从业者齐聚北京参加此次会议，当时可再生能源法也已基本成形。大家都说我们这么一个年新增装机只有几十万千瓦的电力细分行业，能在人民大会堂开会，国家主席亲自致辞，这说明行业的未来无比光明，对于可再生能源的预期达到了前所未有的高峰！”史立山回忆起这段时光依然十分激动。

可再生能源法的颁布具有很多重要意义。2004年，煤炭和石油在我国能源消耗总量中占了约九成，对环境造成极大影响，石油对外依存度也高达42%，能源发展问题面临严峻挑战，此时发展可再生能源成为改善我国能源结构、支撑国民经济可持续发展的必然选择。

这部法律的颁布标志着我国可再生能源事业进入了全新的发展阶段，有了坚实的法律依靠，不再是无根浮萍，经不起风吹雨打了。随之而来的是，从2005年到2010年，全国风电累计装机容量连续5年翻番增长，从2005年的126万千瓦增长到2010年的4000多万千瓦，跃居全球第一。

知行合一，风电在解决挑战中成长

“发现什么问题，就去解决什么问题。”管理风电行业发展时，史立山始终遵循这样的原则，不停下脚步，在行动中思考，再通过思考指导行动。

在负责水电方面的工作时，史立山主持了全国水能资源普查工作。在两年多的时间里，他徜徉在各条大江大河间，探究国内到底有多少水能资源，每个区域的资源是怎样的，可以修建多少水电站，还给每个省都编纂了一本记录册。

有了先前的资源普查经验，2003年，着手风电管理工作的史立山想到是不是也可以把全国风能资源普查的工作抓起来。说干就干，史立山很快就邀请了国家发改委、设计院等众多权威机构和专家，一起商量全国风能资源普查相关事宜。

由于工程浩大、前途不明，有些地方政府并不是十分支持。“有很多省就不愿意干，说我们这里根本就没有风资源，我们不搞风电。我说你到底有没有风能资源，得等我们先评估完再说。”史立山回忆说。

比如说贵州，“当时他们一个处长说贵州没有风资源，不需要普查，我说先别说没有，你们也有气象站，按照我们的方法来评价，评价完再说有还是没有”。

最后，经过一年多的普查，在贵州发现了多个风电场点，可开发风电约200万千瓦，如果这些风电都开发成功，则有望成为贵州继煤炭、水力之后的重要能源。这一普查成果，打破了“贵州没有风电资源”的传统看法。目前，贵州省风电装机已达600万千瓦，今后还会不断扩大装机规模。

实践证明，全国各地都有可利用的风能资源，有一些省在没普查前说没有风资源，但现在风电开发建设也都做得很好。

值得一提的是，可再生能源法也提出，通过可再生能源发展专项资金来支持开展可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设等工作。2007年，根据可再生能源法的要求，国家投入3亿资金建立了400个测风塔，用来掌握风能的全年变化规律，以便进行预测。

在开展全国风能资源普查工作的过程中，史立山发现，风电是有风的时候发电，没风的时候停下来，固有的间歇性特点是绕不开的瓶颈。尤其是随着全国风电场发展初具规模，如果无法有效预测风电的发电和出力情况，将给电网调度和安全稳定运行带来巨大挑战。

基于此，在开展风能资源评价工作时，史立山提出：“通过气象局的工作，不仅要实现风能资源的数据采集和评价，还要让风电像天气预报一样，弄清楚什么时候能发电、能发多长时间的电、能发多少电。”

在这段时间里，史立山还带队去欧洲学习全球先进的风电并网与预测技术。2011年，在史立山的推动下，国家能源局印发了《风电场功率预测预报管理暂行办法》，对风电场发电运行的功率预测预报提出要求，通过科学有效的管理，尽可能降低风电场发电过程的不确定性。

在中国风电逐步迈向规模化发展后，史立山又遇到了许多新的问题，比如风机并网能力问题导致大量的风机脱网，“三北”（东北、华北和西北）地区风电装机过多，出现“弃风”现象，许多风机只能晒太阳。

以“弃风”为例，“弃风”是指因电网接纳能力不足、风电不稳定等导致的风电场风机停止运作，白白放弃风能资源的现象。自2006年可再生能源法实施以来，风电装机量爆发式增长，“弃风”问题逐渐凸显出来。

尤其在2012年，“弃风”现象最为严重，全国弃风率约17%。在风力资源丰富的吉林省，年平均发电小时数从2010年正常的1941小时下降到2012年的1420小时，降幅超过26%，部分地方的风电限电比例甚至超过40%，给企业经营和行业发展造成极大困难。

为了解决这一问题，史立山一方面通过政策引导、规范风电开发，另一方面也赶赴“弃风”现象最为严重的吉林省调研，探索通过风电供热项目来提高风电利用率。当时，在白城的风电供热示范站中，部署9台电锅炉，在用电低谷时段利用风电弃风电量加热和储热，在用电高峰时段停运电锅炉，

用储热系统供热。史立山生动地将其形容为“一把钥匙打开两把锁”，不仅可以减少烧煤供暖带来的环境污染，还可以有效消纳当地风电，减少“弃风”现象。

2013年，在史立山的推动下，国家能源局基于“弃风”问题制定了一系列政策，包括《关于做好风电清洁供暖工作的通知》《关于做好2013年风电并网和消纳相关工作的通知》等，有效缓解了弃风限电问题。2013年，全国弃风率降至11%，2014年进一步降至8%。

“有一些政策的制定是基于我们对问题的预判而做出的决策，但也有一些政策就是为了解决已经发生的问题。弃风限电相关的政策就是典型的例子，行业也在一次次的挑战中通过不断学习和行动逐渐成熟起来。”史立山谈道。

中国风电不一定要走得快，但一定要走得稳

“创新是永恒的课题。”不论是风电特许权项目招标，还是可再生能源法的实施，史立山始终认为，中国风电要想保持并扩大领先优势，还需要新秀们永葆创新意识，把问题想透、把想法落实，勇闯新路，让创新之风成为中国风电最为珍贵的动力来源。

进入21世纪后，中国风电发展进入“快车道”，这离不开国家政策的支持和推动。2002年，史立山刚刚接手风电行业管理工作时，中国风电装机容量只有区区47万千瓦，但到2016年史立山调任时，这一数字已经接近1.7亿千瓦，前后发生了翻天覆地的变化。

回望这些年来的飞速发展，史立山在感到欣慰的同时，也有自己的顾虑：“跑得太快，容易出现很多问题，成长是需要一个过程的。”史立山认为，风电的发展规划要平衡技术突破、经济效益和长效发展等多个维度，不能过于看重速度，要把目光更多地投向质量，如何让风电的效率更高、回报更高、成本更低。

史立山以海上风电为例谈到，现在大家都非常关注这个拥有巨大潜力的市场，行业在技术迭代、市场开拓上也走得非常快，但不能忽视系统性故障的风险。因为海上环境恶劣，无法和陆上风电一样发现问题立刻解决，“所以还是应该一点一点走，一定要保证质量，用质量而非速度作为衡量发展水平的指标”。

做招标，招的是行业上下的热情；立法律，立的是行业发展的基石。史立山用敏锐和独到的视角，不断为中国风电探索合时宜、适情况的好法子，让行业找到一条又一条的好路子，让中国风电获得了国家的支持、地方的青睐和社会的信任。自20世纪80年代风电作为一个全新的事物被引入国内，到21世纪初，中国风电经历了苦痛挣扎和前途忐忑的20年。随着“一标一法”的落地，这个承载着万千人希望与梦想的行业迎来了奇迹般飞速发展的下一个20年。