成品油管输价格改革进入深水区

根据成品油定价规则，国内加油站或将在2月6日24时（周四晚）进行春节后的首次油价调整。

（来源：能源评论•首席能源观 文／杜敏 孙楚钰）

继2024年11月国家发展改革委发布《关于完善成品油管道运输价格形成机制的通知》后，国务院办公厅日前印发《关于推动成品油流通高质量发展的意见》，进一步健全成品油流通管理体系，推动成品油流通高质量发展。

在成品油管道运输价格方面，相关改革引入“最高准许收入”概念，允许国家管网集团在核定范围内与用户协商定价，体现了“管住中间、放开两端”的改革思路，标志着我国成品油管道运输价格改革迈出重要一步。

面向市场，油气市场化改革应运而生

成品油管道运输价格改革是我国整体推进油气体制改革的一个环节，成品油管道运输价格改革标志着我国油气管网运营机制改革进入深水区。

自2015年10月15日《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》、2017年5月21日《中共中央 国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》等有关规定发布以来，油气管网运营机制改革的目标和方向基本确立。深化石油天然气体制改革的总体思路是：针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，其中，油气管网运营机制改革的目的是提升集约输送和公平服务能力；分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开；完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，强调推动石油天然气管网运营机制改革要坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应。截至2022年年底，我国成品油管道总里程约3.2万千米，国家管网集团拥有并运营成品油管道2.51万千米。

随着国家管网集团的组建运营，油气管网运营实现了独立，为价格机制改革创造了条件。当前正是深化油气体制改革的关键时期，完善价格机制是改革的重要内容。

如今，成品油管道运输价格改革已正式启动。尽管相关政策通知并未明确成品油管道运输价格核定的各项细节，但其提供了清晰的改革框架。本次成品油管道运输价格改革方案的总体思路是基于成品油管道运输特性，对国家管网集团跨省成品油管道运输价格实行弹性监管机制，由国家发展改革委核定最高准许收入，国家管网集团在不超过最高准许收入的前提下，与用户协商确定跨省管道运输具体价格，最高准许收入监管周期为3年，国家管网集团可与用户适时协商调整管道运输价格，每年最多调整一次。

以气为镜，有效推动价格改革持续深入

成品油管道运输的特殊性在于，“中间统一管网高效集输”环节具有自然垄断及公共服务属性，从经济学角度看，具备这种特性的行业适合采取“成本加成定价+监管”方式运营。

“准许收入”这个词并非第一次出现在我国油气价格机制改革方案中。继2019年《石油天然气管网运营机制改革实施意见》出台后，因天然气管道发展更为成熟，国家发展改革委于2022年1月1日实施《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》，推动天然气管输价格改革。该政策规定了管道运输准许收入的计算方法，明确准许收入=准许成本+准许收益+税金，其中准许成本包括折旧及摊销费、运行维护费等，由国务院价格主管部门通过成本监审核定；准许收益=有效资产×准许收益率，准许收益率按8%确定。按照当年运营成本和占用有效资产测算管输价格、三年校核调整一次的方式，天然气管道运输企业通过控制每年的运营效益，实现管道建设投资的效益目标，在输量不变的情况下运营期内每年管输价格由高走低。

此外，上述政策还规定了管道运输价格核定范围、负荷率及调整周期。管道运输价格管理采取分区核定运价率、按路径形成价格的方法；国家管网集团各价区管道负荷率以最低75%对应的气量确定周转量；管道运输价格在每一监管周期开始前核定，监管周期为三年。

《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》已正式运行两年，通过科学制定管道运输价格，推动管网互联互通和高效集输，有效促进了天然气上下游市场竞争及消费，二、三梯队城燃企业用气量大幅增长，天然气行业资源配置效率大幅提高。该办法为完善成品油管道运输价格形成机制提供了有效参考。

以油为本，研究核定各项机制参数

成品油管道运输特性的另一层含义是成品油管道运输与天然气运输不同，这也决定了成品油管道运输价格不能完全照搬天然气管输价格的各项参数。

成品油管道建设里程有待增加，需要提高投资回报率吸引资金进入。过去，成品油管道运输主要由国内三大石油公司承担，成品油管道主要由中国石油和中国石化设计和建造，并为各自的炼厂和销售终端服务，成品油管道呈现点对点结构。尽管现在主要成品油骨干管道收归国家管网集团所有并负责运营，但主要服务对象仍然是中国石油和中国石化，仍输送原有公司的成品油，仍然保持点对点状态。天然气消费终端涵盖了居民、电厂、工厂等多种主体，当前已初步建成“全国一张网”，整体呈现网络化特征。国家管网数据显示，截至2023年年底，全国天然气管道里程约12.4万千米，成品油管道里程约3.0万千米，成品油管道里程建设严重不足。只有提高准许收益率，综合考虑企业加权平均资本成本、行业发展需要、用户承受能力等因素，与其他行业投资回报率具有可比性，才能吸纳更多资金进入。

成品油管道的可替代性较天然气管道强，准许收益率不能过高。通常情况下，公路运输灵活性强，但费用相对较高；铁路运输则具有运量大、费用低的特点；而水路运输则适用于远距离、大批量的运输需求。成品油通过四种运输方式从炼厂到达终端市场，按照运费由高到低分别为公路运输、铁路运输、管道运输、水路运输，成品油运输以管道、铁路、水路为主，公路运输为辅；天然气常见的运输方式仅为管道运输与LNG槽车运输（公路运输）。成品油管道运输的可替代性远远高于天然气管道，国家管网数据显示，除兰成渝、北昆线、茂昆线负荷率较高外，2023年国家管网集团的成品油管道负荷率总体不足50%，而天然气管道负荷率将近80%。成品油管道的准许收益率不能过高，否则消费者会因管输成本上升而采用其他运输方式，降低管道负荷率，减少投资者成品油管道投资回报；同时，受运营期内每年管输价格由高走低的影响，初期管输价格偏高，进一步恶化成品油管道负荷率。

我国石油消费逐渐进入平台期，成品油管道未来将更多以稳健和提效的态势运营发展，而天然气消费中长期将保持增长态势。受消费稳健、替代方案多元、管道负荷率偏低等多重因素夹击，成品油管道运输价格各项参数制定是一项平衡的艺术。基于此，相关政策首次提出“协商原则”，新建管道运输价格由供需双方协商确定，国家管网集团可与用户适时协商调整管道运输价格，每年最多调整一次，并与原有价格水平妥善衔接。

此次成品油管道运输价格形成机制改革是能源领域市场化改革的重要举措。成品油管道的特殊性决定其成本、准许收益率、负荷率等影响因素需要单独核定，不能与天然气一概而论。成品油管道运输价格改革既要把握好节奏和力度，又要防范风险，确保平稳过渡。各相关方应加大成品油定价机制研究，尽快适应新机制。期待后续出台细则等系列文件，为我国成品油管道运输行业的持续健康发展注入新动力。

（作者分别供职于中国石油规划总院、中国海油集团能源经济研究院）