“十五五”我国能源发展重点分析及油气行业发展建议

“十五五”我国能源发展重点分析及油气行业发展建议

孙文娟  门秀杰  徐立昊

（中国海油集团能源经济研究院）

未来，我国将逐步建立以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑、绿色智慧节约为用能导向的新型能源体系。最新发布的《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）以法律形式宣示我国长期能源战略和大政方针，明确了新型能源体系的特征是“清洁低碳、安全高效”。“十五五”时期是加快构建新型能源体系的关键时期，油气行业既面临巨大挑战，也仍大有作为、大有可为，将为我国能源高质量发展与高水平安全提供重要保障。本文在分析我国能源发展现状的基础上，遵循《能源法》中能源战略要点和政策导向，分析了“十五五”期间我国能源行业发展重点，总结提出了油气行业“十五五”发展建议。

一、我国能源发展现状

（一）能源消费总量持续增长，增速出现波动

过去十年，我国一次能源消费量持续增加，从2013年的41.7亿吨标准煤增长至2023年的57.2亿吨标准煤，年均增速为3.2%（如图1所示）。2024年，我国一次能源消费总量预计将达到近60亿吨标准煤，同比增长约4.7%，增速与2023年相比有所放缓，但仍高于过去十年平均水平。近两年来，我国能源消费保持刚性增长，能源消费弹性系数从逐渐下降反弹至1左右。

（数据来源：国家统计局、CNOOC EEI）

图1  我国一次能源消费量及增长率

（二）能源低碳转型持续推进，煤炭占比仍过半

过去十年，我国能源消费结构持续低碳化，非化石能源占能源消费总量的比重从2013年的10.2%上升至2023年的17.9%；煤炭占能源消费总量的比重则从2013年的67.4%下降至2023年的55.3%（如图2所示）。2024年，我国可再生能源装机高速增长，风电、太阳能发电装机预计将达到13.5亿千瓦，提前6年多完成我国在气候雄心峰会上承诺的“到2030年中国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”目标；非化石能源消费占比预计接近20%，近乎提前1年实现“非化石能源消费占比达到20%左右”的“十四五”规划目标。但总体来看，我国能源消费结构仍然以煤为主，占能源消费总量的一半以上，煤炭在我国能源供应中起着“压舱石”的作用。

（数据来源：国家统计局、CNOOC EEI）

图2  我国能源消费结构

（三）能源供应能力持续提升，能源安全风险多样化

过去十年，我国一次能源生产总量呈增长趋势，从2013年的35.9亿吨标准煤增长至2023年的48.3亿吨标准煤，年均增速为3.0%。2024年，我国一次能源生产总量预计将达到约50亿吨标准煤。过去十年间，除2016、2017年外，我国能源自给率保持在80%以上（如图3所示）。实现持久的能源安全不仅在于增加能源的供应，还要确保能源系统的韧性与弹性，新形势下能源安全的内涵和边界正在变化，传统能源安全风险依然存在，石油、天然气对外采买度分别超过70%、40%，短期内这一局面难以缓解，同时，由于风光等可再生能源发电具有随机性强、波动性大、间歇性突出等特点，随着可再生能源发电占比的不断提高，电力系统的灵活韧性和可靠安全成为能源发展的突出问题。

（数据来源：国家统计局、CNOOC EEI）

图3  我国一次能源生产总量及自给率

二、“十五五”能源行业发展重点分析

（一）坚持底线思维，保障国家能源安全

一是继续强化化石能源供应体系，发挥兜底保障作用。新型能源体系以化石能源为兜底保障，立足我国能源资源禀赋和能源消费现状，要求煤炭持续在能源供应体系中发挥基础保障作用，要继续优化煤炭开发布局和产业结构，但新发布的《能源法》并未从法律层面清晰表述油气的定位，尤其是并未明确体现天然气在新型能源体系中的作用。针对目前我国石油对外采买度持续居高不下、天然气对外采买度不断升高的现实情况，要持续加大国内石油、天然气资源勘探开发力度，增强石油、天然气国内供应保障能力，要坚持陆上与海上并重，并努力提升致密油气、页岩油、页岩气、煤层气等非常规油气资源开发规模，“十五五”时期油气对于保障国家能源安全仍至关重要。

二是加快构建新型电力系统，从源网荷储各环节全面发力。随着可再生能源发电比例的不断提高，提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力成为保障电网安全稳定的关键。针对加快构建新型电力系统，《能源法》在源网荷储各环节作出制度性安排，包括：加强电源电网协同建设，推进电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，发挥抽水蓄能、新型储能、煤电灵活性改造等各类储能在电力系统中的调节作用，同时加强能源需求侧管理，通过完善阶梯价格、分时价格等挖掘用户参与系统调节的潜力。“十五五”时期，我国电力系统对灵活性电源、储能，以及分布式能源、智能微电网、“虚拟电厂”等新业态的需求将不断提升。国家能源局印发的《关于支持电力领域新型经营主体创新发展的指导意见》，明确激励新型经营主体参与电力系统调节。

三是建立能源储备应急体系，落实能源企业责任义务。能源储备和应急是应对能源供应不稳定、调控价格异常波动、保障能源安全的重要措施。要建立系统完备、协同高效的能源安全责任体系，落实政府、企业、能源用户等各方责任义务，政府储备和企业储备相结合，实物储备和产能储备、矿产地储备相统筹；要建立和完善能源预测预警体系，及时有效对能源供求变化、能源价格波动以及能源安全风险状况等进行预测预警。能源企业是能源行业的基本单元，企业储备包括企业社会责任储备和企业其他生产经营库存，承担社会责任储备的能源企业应当按照规定的种类、数量等落实储备责任，并接受政府有关部门的监督管理，按照《能源法》要求，规模较大的能源企业和用能单位应当按照国家规定编制本单位能源应急预案。

（二）顺应转型趋势，加快能源绿色低碳发展

一是推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源。新型能源体系以非化石能源为供应主体，《能源法》明确了非化石能源安全可靠有序替代化石能源是未来发展趋势，非化石能源发展空间巨大。“十五五”时期，在“双碳”目标推动下，要大力开发进而不断提高非化石能源供应和利用规模，要根据不同类型能源的特点和发展程度，加快开发利用可再生能源。陆上风能、太阳能开发利用产业链供应链创新链价值链已经成熟，成为中国可再生能源发展的主力军，要继续坚持集中式与分布式并举，加快风电和光伏发电基地建设，支持分布式风电和光伏发电就近开发利用；对于海上风电，要在海域空间多功能统筹使用的条件下集约高效用海，避免无序布局，同时考虑电力送出条件，集中连片整体考虑产业投资的经济性，合理有序开发海上风电；鉴于目前我国在运和核准在建的核电总装机规模升至世界第一，要安全有序发展核电，并加强对核电各环节的管理和监督；对于目前产业规模不大、还处于发展初期的生物质能、地热能，要继续因地制宜促进其发展；现阶段，海洋能以及深远海风电开发在技术、经济、消纳等方面仍存在制约，要加大创新力度，加强政策支持，努力推动其规模化开发利用。

二是推进化石能源清洁高效利用。建设新型能源体系的演化进程既不是“一刀切”，也不是“齐步走”，而是强调有序替代、先立后破，因此在一定时期内仍然依赖化石能源的贡献，化石能源与非化石能源将是竞争-合作的关系。清洁高效的化石能源利用是新型能源体系的重要组成，立足当前大规模商业化部署新型储能的技术条件及经济性还不成熟、燃气发电成本较高以及目前大量优质存量煤电机组的现状，“十五五”期间要提高燃煤发电的调节能力，继续推动煤电“三改联动”，不断加大灵活性改造，助力构建新型电力系统。在石油加工环节，能源转型背景要求进一步推动炼化产业转型升级，进一步优化炼油产业布局、结构和加工转换方式，“十五五”期间国内炼厂要因地制宜和因企制宜相结合，着力增产特色油品和石油化工原料，提高用能、原料使用效率，有序关停或产能置换能耗高、规模小的炼油装置。在天然气加工利用方面，考虑到国产天然气资源供应保障能力较弱，2024年6月国家新出台的‌《天然气利用管理办法》，将民生、灵活支撑、清洁替代作为重点方向，推动天然气在新型能源体系建设中发挥积极作用。“十五五”时期，在低碳转型背景下，天然气具有较为坚实的需求基础，要进一步做好天然气供应保障能力建设。

三是推动完善能源绿色低碳转型制度保障体系。《能源法》在制定非化石能源开发利用中长期发展目标、实施可再生能源最低消费比重目标管理、电力发售配用各环节主体消纳可再生能源发电量的责任、构建碳排放总量和强度双控制度体系、绿色能源消费促进机制等方面作出了规定，将国家非化石能源占比目标、可再生能源最低消费比重目标、可再生能源电力消纳保障机制、可再生能源绿色电力证书等上升为有法律约束力的制度，为优先开发利用可再生能源奠定了制度基础。按照《能源法》的要求，要进一步明确能源企业、能源用户承担消纳可再生能源发电量的责任及办法、配备及使用能源和碳排放计量器具的具体要求。“十五五”时期，是建立由能耗双控向碳排放双控全面转型新机制的起步期，预计国家能源主管部门将指导各省级区域设定本地区可再生能源最低消费比重等目标，以可再生能源电力消纳监测与考核、碳排放管理等作为重要手段，保障非化石能源消纳利用，能源企业作为能源开发利用的最基本单元，必须面对新的时代要求，与产业所在地政府、所属行业协会等密切配合，合理合法承接有关用能指标和碳排放指标，助力经济社会发展全面绿色转型。

（三）做优要素保障，推动能源高质量发展

一是完善能源规划体制机制。《能源法》明确了能源规划的引领、指导和规范作用，明确了“综合-分项-区域”三类规划及“国家-省/自治区/直辖市-市县”各级能源规划的编制依据和衔接关系，特别明确了各级地方人民政府应当按照能源规划，预留能源基础设施建设用地、用海，并纳入国土空间规划。2025年是“十四五”能源规划的收官之年，也是“十五五”能源规划的编制之年，要以“十四五”能源规划总结评估和“十五五”能源规划研究编制为契机，加强“十五五”能源发展顶层设计，为引领能源行业高质量发展奠定基础。

二是完善能源市场体系和监管机制。推动能源高质量发展必须健全与之相适应的市场体系和监管机制。按照《能源法》要求，要进一步开放能源市场，鼓励、引导各类经营主体依法投资能源开发利用、能源基础设施建设，推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，建立市场与政府调控协同的能源价格形成机制，推动在能源领域建设全国统一大市场，开展煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设，积极促进能源领域国际投资和贸易合作，有效防范和应对国际能源市场风险。“十五五”时期，能源行业要按照《能源法》关于建立主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系的要求，加快构建与新型能源体系相适应的能源体制机制，为能源行业高质量发展提供坚实的制度保障。

三是加强能源科技创新。随着全球新一轮科技革命和产业变革深入推进，能源技术创新进入前所未有的密集活跃期。“十五五”期间，我国要聚焦能源关键领域和重大需求加强科技攻关，在能源资源勘探开发、化石能源、可再生能源、核能、氢能、储能、节约能源等领域重大技术装备和新材料创新和产业化方面，进一步提升科技创新能力，加快发展能源领域新质生产力。要进一步完善科技创新机制、创新要素供给机制，推动建立以国家战略科技力量为引领、企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的能源科技创新体系。此外，要充分运用先进信息技术，推动能源数字化智能化转型和多能互补融合发展。

三、油气行业“十五五”发展建议

保障安全供应、绿色低碳发展、实现高质量发展是“十五五”期间我国能源发展的三大着力点。因此，保供应、促转型、提质量也将是“十五五”时期油气行业的三大重要任务。

（一）增强油气供应与储备能力，保障国家能源安全

增强油气国内供应保障能力是《能源法》规定的法律责任和义务，同时考虑国内油气对外采买度居高不下的现实情况，从战略角度和市场需求角度来看，油气仍是我国能源安全的重中之重，尤其是天然气在“十五五”期间仍有较大的需求增长空间。一是持续加强油气勘探开发，坚持陆海并进、常规非常规并举、新老油田并重，依靠技术突破拓展油气资源开发领域，提高自主稳产增产潜力，夯实自主供应基本盘；二是注重提升国内天然气生产规模，加快天然气产能建设与产能释放，以天然气供给能力的提升助力天然气在新型能源体系中发挥更大作用；三是增强海外油气资源获取能力，高质量推动“一带一路”能源合作，加强国际油价、气价研判和风险应对，做强油气国际贸易；四是加强油气储备设施建设和运营管理能力，按照底线思维和极限思维，从储备目标和轮换动用机制、应急响应机制、资源调配方案等方面不断完善能源储备和应急管理体系。

（二）特色化开发利用非化石能源，拓展油气发展空间助力能源转型

“十五五”期间，石油作为交通燃料进入峰值平台期，石油从燃料用途向原料用途转变，天然气以清洁、高效、灵活等优势在新型能源体系建设中可以起到桥梁作用，在新型能源体系建设中，油气行业一方面可依托比较优势发展非化石能源，另一方面需在能源转型过程中拓展油气产业发展空间。一是着力发挥比较优势，协同油气业务特色化发展非化石能源，加快陆上、海上油气勘探开发与新能源融合发展，结合土地、负荷和资源情况，推进油气与风、光、地热等新能源多能互补、融合发展，逐步培育绿氢/绿氨/绿醇产业，推进技术应用示范和产业体系构建；二是推进炼化产业转型升级，着力优化产品结构，增产特色油品、高端石化产品及化工新材料，为新能源装备与设备制造、生产运营维护等环节提供材料支撑；三是推动天然气在新型能源体系建设更好发挥“稳电”和“孵氢”的重要作用，推动天然气与风光发电融合、与氢能协同发展，构建化石能源与非化石能源协同、生产端与消费端融合的多能互补互济综合能源供应与服务体系，支撑可再生能源大规模并网需求；四是依托油气行业用电量大、存在大量负荷侧资源的优势，通过发展虚拟电厂进一步聚合负荷端及充电场站、储能等可调电力资源，建立特色可调节电力资源池及新型电力产业链；五是充分利用专业技术优势，围绕二氧化碳高效捕集、运输、注入、封存等环节大力推动CCUS/CCS发展，稳步推进产业化进程，为实现“双碳”目标提供兜底性保障。

（三）强化规划引领、创新驱动和绿色生产，推动油气行业高质量发展

为推动油气行业高质量发展，“十五五”时期需全面贯彻落实《能源法》确立的关于能源规划、科技创新、碳排放双控等各项制度。一是配合主管部门扎实做好“十五五”油气行业规划研究编制工作，强化科学论证，广泛征求有关方面意见建议，引领行业高质量、可持续发展，并加强规划执行管理和跟踪评估；二是强化能源科技创新，推动科研人才、资金、平台、数据等创新要素的投入与管理，推动重大科技成果加快转化为现实生产力，通过科技创新助力油气增储上产和清洁高效利用，同时围绕能源新技术、新产业、新业态发展加强标准研究和制订；三是推动油气生产模式由传统模式向更清洁、低碳、高效的模式转变，推进油气资源开发、加工、储运等各环节节能减碳，加强生产过程减排，实施清洁能源替代，实现产业链绿色低碳发展。