准确、全面认识电力市场化改革中“社会福利最大化”的内涵

十年前，党中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，开启了我国新一轮电力体制改革。十年来，经过持续推动，改革红利有效释放，有力服务于经济社会高质量发展。

（来源：电联新媒 作者：卢勇）

电力市场改革的目标，应该是推动电力行业效率提升，由此促进全社会福利的提升。准确、全面地把握社会福利最大化的内涵，关系到电力市场化改革的目的、路径和最终效果，是电力改革需要厘清的重要问题，是建设全国统一电力大市场的理论基础和规则制定的指导思想。

社会福利最大化是一个全局性的经济效率概念，一般意义上是指最大限度地利用有限的资源满足人们日益增长的物质文化需求。通俗地讲，社会福利最大化就是在资源有限的前提下如何使有关各方需求得到最大满足。经济效益最大化追求的是某一方的利益最大化，而社会福利最大化追求的是有关各方的利益最大化，二者有着本质区别。推进电力市场化改革，不是地方政府、发电、电网、电力用户的单方面利益最大化，而是实现电力行业乃至全社会福利最大化。

（来源：电联新媒 作者：卢勇）

正确认识市场决定资源配置和实现社会福利最大化之间的关系

党中央、国务院部署实施新一轮电力体制改革以来，我国电力市场建设稳步有序推进，多元竞争主体格局初步形成，市场在资源优化配置中的基础作用明显增强，市场化交易电量比重大幅提升，电力系统运行整体效率大大提高，助力全社会碳排放水平大幅下降。与此同时，电力市场还存在体系不完整、功能不完善、交易规则不统一、跨省跨区电力交易壁垒等问题。各级地方政府、电力企业和社会各界对于电力市场化改革的认识和利益点各不相同，提出的观点常常大相径庭，改革有时难以形成共识。例如，许多人想当然地把市场在资源配置中起决定性作用等同于市场运行必须保证完全竞争或充分竞争，认为政府应该全面放开管制和减少干预，这一观点的源头是新古典经济学中的标准竞争理论。该理论的一个重要结论是：完全竞争或充分竞争能够实现“帕累托”最优，即完全、充分竞争可以达到社会福利最大化。因而，许多人认为只有完全竞争或充分竞争才能发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能增加社会福利，而政府管制或干预会减少社会福利，降低经济运行效率。但从现实情况来看，世界各国都存在或多或少的壁垒和政府管制，这与新古典经济学标准竞争理论的结论相违背。

党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这一重大理论观点。党的二十届三中全会提出建设全国统一电力市场这一改革目标，为深化电力市场化改革指明了前进方向。电力市场化改革的核心问题就是处理好政府和市场的关系，并发挥好各自作用。电力市场化改革除了要通过市场竞争提高发电、用电经济效益以外，还要统筹考虑保障电力系统安全运行、社会对电力价格的承受能力、电力行业生态环保要求、促进清洁能源消纳甚至电力扶贫、区域发展差异等多重约束因素，即电力既有商品属性也有民生属性还有政治属性、生态属性等，而完全竞争或充分竞争的电力市场不可能满足这些“额外”的属性，因此，要在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用基础上，更好地发挥政府作用，加强宏观调控预控和监管力度。

实现社会福利最大化的“三个有利于”衡量标准

电力市场化改革是否有利于现阶段稳住社会特别是制造业用电成本

当今世界处于百年未有之大变局，正经历新一轮大发展、大变革、大调整，大国战略博弈全面加剧。理论与实践表明，制造业是实体经济的主体，是大国生产力的象征，也是大国竞争最为重要的领域之一。制造业的发展水平体现一个国家的综合竞争能力和资源配置水平。制造业的发展可以带动第一、第三产业发展，制造业生产过程包括资本、技术、劳动力、土地、产业配套等方面的资源组合，反映了一个国家的资源配置水平。

牢牢把握大变局给中华民族伟大复兴带来的重大机遇，是新时代开拓广阔发展空间、实现“两个一百年”奋斗目标的现实要求。推进电力市场化改革必须深刻认识这一变局的深刻内涵，站在我国经济社会发展全局高度，积极稳控现阶段全社会特别是制造业用电成本，缓解世界贸易保护主义对我国实体经济和制造企业带来的冲击，为提高我国制造业竞争力并稳步迈向中高端提供强大的电力保障。

电力市场化改革是否有利于提高电力投资、管理和运行效率

电力市场化改革最直接的目的就是打破垄断藩篱和减少行政指令性干预手段，通过引入市场化机制提高电力行业的整体效率，具体来讲包括三个方面：电力投资效率、电力管理效率和电力运行效率。

管控电力投资风险。自上世纪80年代以来，我国的电力投资体制改革就没有停止过。在此期间，很多专家、学者提出了具有建设性的建议和措施，政府也制定了大量的法律法规、政策方案对电力投资体制进行改革，但是行政指令性手段仍然占据主导地位，总结起来主要存在两方面问题：一是电力投资效率较低。许多电力企业习惯于“跑马圈地”和争夺地盘，习惯于争取政府政策和资金支持，不顾电力投资项目的经济效益和利润回报；二是电力投资面临风险较大。电力项目规划和投资前期往往没有充分考虑当地电力供需形势变化，过度依赖向国有银行获取贷款支持，电力投资回收困难。解决这一问题的关键就是引入电力价格市场化反馈机制，加强前期项目规划研究、电力供需形势分析和市场化投资回报估算，以企业为最主要的投资主体，以市场需求为导向，充分提高电力投资效率，有效管控电力投资风险。

转变电力行业管理模式。一方面，政府电力主管部门要转变原有的电力管理方式，由主要依靠行政指令性手段管理向更加注重电力规划和充分发挥市场在资源配置中的决定性作用转变；另一方面，国有电力企业要充分转变观念，摆正自身位置，通过进一步深化国企改革，大力构建适应电力市场化改革的组织架构和管控模式，不断提升企业内部生产运行、客户服务、人力资源、财务管理和物资招标等关键领域的精细化经营管理水平，降低企业自身成本，从而提高企业竞争力。通过政府电力行政管理模式和国有电力企业自身管控方式两个层面的转变，实现电力行业管理效率的整体跃升。

创新电力运行理念。深入推进电力市场化改革，在电力中长期市场有效管控风险和锁定绝大部分收益的基础上，建立贴近实际运行、考虑安全边界的电力现货市场，实现电力安全运行和电力市场运营紧密联系，既保障电力系统安全稳定运行和电力可靠供应，又通过市场化机制及时、敏锐地发现短期电力供需变化和价格波动，从而释放价格信号，引导资源优化配置和灵活配置。相比传统计划调度运行模式，市场化条件下的电力运行理念和方式必须创新甚至重塑，包括建立更加强大的智慧调度运行团队、更加先进的电力调度运行技术支持系统和更加高效的调度运行流程等。

以广东为例，广东电力现货市场运行几年来，充分反映了电力时空价格信号，并通过价格信号引导节能环保高效大机组多发电，高能耗小机组少发电或不发电，电力系统整体运行效率明显提升，对助力节能减排、实现“双碳”目标奠定了坚实的基础。

电力市场化改革是否有利于维护市场秩序、经济社会稳定，进而提升民生福祉

社会福利最大化绝不是简单的经济效益最大化，而是综合考虑各方面因素下的全社会福利最大化，这里面最重要的内容包括：良好的市场秩序和经济社会稳定。没有良好的市场秩序，市场机制将无法有效发挥作用，整个电力市场乃至电力行业将陷于混乱；而没有经济社会稳定，电力市场化改革将无法推进，社会福利最大化更是无从谈起。经济社会稳定就像空气一样环绕在我们的周围，是最大、最基本、最必需的社会福利。

维护良好的市场秩序。各国电力市场化改革的一个重要原则是充分利用市场化机制发现价格信号，如果缺乏有效监管，往往会由于人为操纵等非竞争因素，导致市场价格并不能反映市场供需情况，从而使市场机制失效。构建科学有力的市场监管体系是实现电力市场适度竞争和公平有序运作的重要手段，能够保障市场价格能够真实、准确地反映市场供需形势，而不受到任何市场力滥用行为或市场操纵行为的影响。

守住经济社会稳定这一安全底线。与国外开展电力现货市场的国家不同，边际成本竞争并不代表全社会福利化最优，并不是唯一的选择指标。我国已经实现“厂网分离”，意味着我国的发电厂是全额电量上网，而国外大部分都是供用电负荷电量先自平衡，剩余边际电量进行边际价格交易。且我国自改革开放以来，长期存在缺电现象，为解决长期稳定保供电问题，电力一直是超前发展。而电力的超前发展，在电力现货市场的供需体现中就意味着供大于求。所以，不能用全电量边际电价去充分竞争，而应该保持发电供应侧有序竞争和适度竞争。因此，电力运行层面，在推进电力市场化改革过程中，绝不能破坏电力系统安全稳定运行，这是电力运行的安全底线；电力供应层面，在安排发用电计划和市场运营过程中，决不能影响千家万户的电力可靠供应，特别是医院、学校、党政军机关等关键场所；电力价格方面，如果市场价格长期低迷，将威胁发电企业生存，影响电力中长期容量充裕度，产生电力供应紧张的问题；同时，如果市场价格过高，可能超过社会容忍程度，也将引发经济社会事件和民生事件，因此，决不能让电力价格出现过高或过低的问题。

综上所述，维护好经济社会稳定不仅是给社会福利兜底，更是推进电力市场化改革需要考虑的最为关键的问题。推进电力市场化改革，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，必须以党中央、国务院对经济体制改革的一系列重大决策部署为根本遵循，坚持走中国式现代化的道路，在满足实现社会福利最大化的“三个有利于”衡量标准基础上，扎实、稳妥地做好各项工作，提升电力行业整体效率，助力高质量发展这一首要任务，维护好经济发展和社会稳定大局。

本文刊载于《中国电力企业管理》（上旬）2025年3期，作者系中国能源研究会常务理事。