电改十八年反思与展望——我们最应该反什么样的垄断

实际上，在中国电力体制改革过程中，出现了三种改革思路：

第一种是横向分割，即按区域形成分割成若干个发、输、配电一体化的电力公司集团。就中国的实情来说，横向分割也就是要承认目前互不相连的东北、华北、华东、华中和西北等五大区域网和五六个独立省公司网共十一二个各自分割的电网格局，以五六个局域网为独立的法人实体，让它们互相自由竞争。

第二种则是纵向分切，即按电力本身的特点将发、输、配、售电四环节彻底分开，国电公司不要既搞发电又搞电网，而是先把厂网分开，让电厂彻底分出去，再将输电网和配电网分开，同时培育私人售电公司，最终国电公司自然演变为一个只管全国输电网的国网公司，统一规划建设各大独立网间的联络线，最终实现全国联网，在全国联网的基础上实现资源的优化配置，让电源竞价上网，而输电作为自然垄断行业采取收过网费的方式，最终构造一个电源竞价上网的竞争平台，让发电商相互竞争，形成全国市场，成立国网公司，打破区域垄断，实现资源优化配置，最终将消费电价降下来。

第三种是既横向分割又纵向分切的“破碎式”改革模式。前两种方式在其他国家的电力体制改革中都能找到实例，然而我们却非常痛苦地发现当时中国出现了第三种思路，即既纵向分切又横向分割的“破碎式”改革。它将国电公司的经济垄断当成我国电力行业垄断的根源，要求拆分国电公司，一下子把整个电力行业从垄断状态推进到肢解状态。这看起来很过瘾，迎合了人们反垄断的心理，但实际上是非常不可取的，改革的风险非常大。

我认为，在探讨中国电力体制下一步改革方向这一重要问题时，一定要根据电力企业的特点，要以对电力工业垄断属性的正确认识为前提。中国“破碎式”改革模式的出现正是由于对中国电力工业垄断属性的认识出现偏差造成的。

在我看来，中国电力行业存在三种既要明确界定又要加以区分的垄断形态，即自然垄断、经济垄断和行政垄断，只有在了解这三种垄断的基础上才能进一步界定中国电力行业的垄断属性，从而找出中国电力体制改革的正确方向。

自然垄断是指在某一行业中一个厂商生产的产品总成本低于两个或两个以上厂商生产该产品的成本之和，即我们常说的“1大于2”。

经济垄断是指经济主体在市场中拥有绝对或者相对经济优势地位，从而产生限制其他经济主体进入市场的可能。它的主要组织形式包括卡特尔、辛迪加、托拉斯以及康采恩四种。

行政垄断是地方政府或国家经济管理部门凭借政府行政权力所形成的垄断，具有强制性，主要表现为地方保护主义和行业垄断。

这三种垄断形态各有特点，必须明确加以区分，这对于正确界定我国电力行业的垄断属性非常关键，对确立我国电力体制改革的正确方向也至关重要。三种垄断形态的区别如表3-2所示：

法律性质合法一般为非法无法

影响积极，带来效率经济依据垄断组织是否滥用垄断地位而定消极，带来腐败和市场扭曲

在上述三种垄断中，自然垄断是“好”垄断，不能反也不必反。对电力行业来说，输电网属于自然垄断行业，我们不能为了刻意反垄断而违背其自然垄断属性，简单盲目地在发、输、配、售四个环节都来制造不同的利益主体。实现全国联网才是电力体制改革的正确方向，就是要构造一个竞争平台，这个平台做得越大，电力产业效率就越高，电厂也就能在更大范围内进行竞争。也就是我们平时所说的电力联网，网越大越经济，网越大越安全。一个统一的电网对于保证电力供应系统的稳定非常关键，电力供求平衡必须在电网的每一个环节上保持不变，否则将造成大规模电力供应的中断。

国电公司企业组织的经济垄断仅是表象，政府的行政垄断才是根源，尤其是电价形成机制和投资项目审批方面的行政性垄断。企业的经济垄断无非是为了获取高额垄断利润，而保证最大限度地获取利润则要依赖于企业能够依靠自身的经济地位和市场控制力量决定较高的垄断价格。但国电公司并不具有电力产品和服务的定价自主权，长期以来我国的电力项目和电价都是由政府某一部门审批出来的，其下属经济运行调节局组织电的紧急调度和协调，基础产业司审核重大电力建设项目，价格司组织拟订、调整电价和收费标准。电价的核定成为能否赚钱的关键，现实中，一厂一价甚至是一机一价十分普遍，中国的电价不知有几百种，为核定优惠电价，企业“跑部钱进”，政府部门的行政权力得到极大的发挥，这是当前电力体制中最为敏感的电价问题的症结所在。由于电价的形成机制不合理，国电公司又必须按照这一不合理电价购买，因此国电公司尽管资产很多，利润却不理想，在这种扭曲的体制下，它一切信号的反应都是不真实的。

因此，从电力工业的特点来说，中国电力改革应当做到保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政垄断，即通过厂网分开，把发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域；同时，在监管环节，废除旧体制形态下以电价及投资立项方面的行政审批为核心内容的行政垄断。

“破碎式”改革思路的出现是有些经济学家揣摩领导人的思路，认为打破垄断是经济上反垄断、政治上反腐败的需要，把反垄断当成电力体制改革的目标。这样的目标定位是要误事的，他们片面否定国电公司主导的电力改革，认为电力是垄断行业“四大家族”之首，电网里藏着巨大的利润黑洞，但实际上这些说法都不是经过客观理性分析的结果。

那么电力体制改革的目标到底是什么？反垄断究竟是目标还是手段？在我看来，市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。而打破垄断、引入竞争、培育完善市场、降低电力成本和提高电力工业效率仅仅是实现这一终极目标的手段而已。如果单纯以打破垄断为改革目标，不顾输电环节的自然垄断属性，不计成本和代价地人为制造若干竞争主体，进行破碎式改革，一味强调拆分国电公司系统的组织体，无人触及打破电价行政性垄断这一实质性问题，电力体制改革的后果将不堪设想！再者，如果某些领域、某些形态的垄断有助于实现这一终极目标，那么为什么不能作为改革的一种手段而保留呢？为什么一定要为了反垄断而反那些“好”的垄断呢？分清楚电力改革的手段和目标至关重要，二者不能混淆，更不能替代。

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