一劳永逸丨城市煤炭总量配额交易可助散煤治理-第2页-北极星火力发电网

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已有的城市控煤政策不完善

首先，已有的城市煤控政策成本高，不可持续。

目前实行的棚户区改造、平房“煤改电”等措施，主要由政府负担成本，资金来源于税收，但是用税收支付成本的法律依据并不充分，补贴比例也缺少依据和说明。

我们搜集到的案例显示，多数城市煤炭减量采用的是直接对燃煤替代用户补贴等手段，由于燃煤用户多种多样，政府直接决定对燃煤用户进行补贴，存在信息不对称的现象，导致补贴成本较高，效率较低。另外，北京等大城市财政资金充足，煤改电项目依然存在诸多问题，如果是财政资金不充足的小城市，补贴的压力会更大。

其次，城市，包括城镇，减少直接燃煤是一项长期的任务。

减煤是一个过程，很多城市制定减煤目标，但没有实际执行。对于财政资源充足的城市，减煤也不是一蹴而就，而是一项长期任务，从2011年以来，北京的煤炭总量控制政策已实施近五年，煤炭减量28%左右。由于涉及到巨大的燃煤替代成本，北京的禁煤政策只能控制到二环以内，二环以外的煤炭替代成本太高，仍然无法全部控制。

其他城市、中小城镇更应将此作为一项长期任务，政府和企业财力单薄，无力承担巨大的减煤资金需求和配套措施的建设，城市虽然制定减煤计划，但无法一下子完成目标。另外，由于缺乏有效的监管制度，燃煤企业煤炭减量的积极性不高，谎报数据现象严重，地方燃煤企业的发展与地方政府的政绩息息相关，导致地方政府在执行总量分配指标时，容易出现统计数据失真、谎报瞒报的现象，在实践操作中缺乏减煤的实际效果。

再次，目前实施的城市控煤政策没有法律依据。

目前采取的煤炭总量控制政策，直接要求企业减煤、强制落后燃煤企业淘汰等缺乏法律依据。首先，煤炭总量控制目标制定和指标分配缺乏科学的依据和实际可行性研究，没有考虑煤炭消费企业减量的承受能力、减量的成本效益测算、减量的幅度测算等问题。其次，操作流程缺乏具体的规范标准，详细的实施框架，造成政府和企业之间始终存在信息不对称。最后，政府强制要求企业关停或淘汰违背了宪法的精神，政府的强制干预扰乱了企业的公平竞争环境，不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，易导致资源配置的无效率。

直接燃煤控制与污染物排放控制的目标相同，最终目标都是实现污染物排放减少，并且监测成本大大降低，将其纳入城市空气污染防治中是可行的。因此，我国应实施以改善空气质量、保护人体健康为目的的煤炭总量控制政策，确定空气质量目标，制定污染源达标排放的标准，并采取有效手段执行排放标准，进而倒推出达到排放标准条件下的煤炭消费总量目标，实行长效稳定有法有据可实施的控煤政策。

基于市场的经济刺激手段更有效

煤炭配额交易制度的直接目标是实现区域内煤炭消费总量的不断降低，最终目标是通过燃煤量的削减，实现空气质量达标与持续改善。

首先，要根据低效燃煤、可替代和交易成本最小化的原则，确定纳入煤炭配额交易制度的管理对象。其次，政府根据区域内所有纳入煤炭配额交易制度的燃煤用户年度用煤报告，确定区域范围内基期所有交易对象的煤炭配额总量，同时根据燃煤用户的减煤成本、区域污染治理目标以及社会所能承受的减排程度等综合确定目标年燃煤总量，以及年度燃煤总量的削减系数和时间表，每个燃煤用户的实际燃煤量至少不能超过煤炭削减计划规定的燃煤量上限。

在确定煤炭配额总量之后，政府环保部门向每个燃煤用户免费发放年度配额，允许企业间进行配额交易，企业年末剩余的配额可以留到下一年使用，也可在交易市场卖出，以此激励减煤潜力大的企业加大减煤力度，将降低燃煤量的行动自动发生在边际减煤成本最低的燃煤用户。政府不可留有配额，但当政策需要时，政府可以通过市场操作买入卖出配额，以参与者的身份进行交易。煤炭总量配额交易制度具有长期性，可以按照削减计划制定规划，具体到每个企业燃煤量的削减计划，最终实现煤炭总量的逐年减少。煤炭配额交易制度需要满足以下条件：可管理的煤炭配额交易对象、燃煤用户煤炭使用量的统计、煤炭配额总量的分配原则与机制、年度削减计划、计量单位、空间界定、交易许可的审核管理、燃煤量核查与处罚机制等。

实现煤炭总量控制的命令控制手段体现总量减排目标和配额消费核查及处罚方面，经济刺激手段体现在燃煤用户可以通过交易来满足燃煤减量的配额需求。煤炭配额交易制度将促使企业灵活减煤、降低燃煤用户的减量成本和政府的管理成本、激励超量减煤，从而实现资源配置的帕累托次优状态。政府在总量控制与配额交易的过程中仅仅扮演市场监督者与配额核查责任者的角色，无需干预配额交易市场的具体细节。

(作者为中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、博士生导师，环境政策与环境规划研究所所长)

原标题：城市煤炭总量配额交易可助散煤治理

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