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破旧立新:从投资角度看电力体制改革价值和逻辑!

北极星电力网新闻中心  来源:能源杂志  作者:王秀强  2018/8/10 15:23:09  我要投稿  

北极星火力发电网讯:电力行业内外对改革的认知在不断迭代——改革不是急行军,需步步为营、各个击破,当然所有运动式的改革也不能保证善终。

(来源:能源杂志 ID:energymagazine 作者:王秀强)

电力行业内外对改革的认知在不断迭代——改革不是急行军,需步步为营、各个击破,当然所有运动式的改革也不能保证善终。

我们往往对轰轰烈烈的运动报以更多关切,而忽视潜移默化的变化。始于2015年3月的新一轮电力体制改革则属于后者,决策者试图从制度上推进变革,颠覆传统电力市场交易秩序和商业模式。毋庸置疑,改革道阻且长。

改革也带来千载难逢的制度红利,这是电力工业发展一百年来首次向社会资本敞开配售电市场。改革伊始,参与者如过江之鲫,对改革红利报以极大期待。改革推进三年之余,轰轰烈烈的启动后,电力市场的制度改革注定是一场长跑,靠的是韧性和耐力。电力行业内外对改革的认知也不断迭代——改革不是急行军,需步步为营、各个击破,当然所有运动式的改革也不能保证善终。电改是一场持久战,是新秩序与旧制度之间的较量。

我们同时庆幸地看到,决策层对改革的决心异常坚定,即便改革出现停摆,方向也不曾发生变化。无论是从改革方案的出台形式(中共中央、国务院联合发文)、改革推进的方式(中央与地方联合推动,中央改革办督察组全力督查),还是增量配售电市场的艰难拓展,电力批发(零售)及现货市场的探索,既有来自顶层的强力推动,也有地方政府、市场主体的改革诉求。

新一轮电改历时三年有余,改革是大势所趋,任何质疑、回避、阻挡改革的行为都是不明智的。站在当前时点,重新审视我国电力体制改革的逻辑和价值,寻找这些问题的答案:电改改变了什么?谁是改革的受益者?改革带来什么投资机会?改革衍生创造哪些商业模式?改革的归宿在哪里?

改革缘起和成效:破旧立新

改革的本质是打破旧格局、建立新秩序。以1978年改革开放作为起端,我国电力体制改革先后经过四个阶段,每一个阶段的改革动因、改革方法不尽相同。

第一阶段:集资办电(1978-1987)。改革开放初期,全国长期硬缺电。1985年5月国务院颁布《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,提出集资办电的思路,对集资新建的电力项目按还本付息的原则核定电价。从1988年1月1日开始,在全国范围内每度电收取二分钱作为电力建设基金,支持发电项目建设。这些基金一直到2000年12月31日截止。

第二阶段:政企分开(1987-2002)。这一阶段提出“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”20字方针,主要涉及电力管理机构的撤并与设立。1988年,水电部撤销,成立能源部,建立中国电力企业联合会,在网省电力管理局、电力工业局的基础上成立电力公司和省电力公司。1993年1月,能源部将电力联合公司改组为电力集团公司,组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。同年3月国务院决定撤销能源部,重新成立电力部。1996年底,国务院撤销电力部,组建国家电力公司,作为国家授权的投资主体及资产经营主体,经营跨区送电和国家电网,实现在中央层面的政企分开。

第三阶段:全面电力体制改革(2002-2014)。这一轮改革以“二滩弃水”为导火索,2002年电改5号文下发,提出“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”的改革目标。改革历经十余年,进一步实现政企分开,完成厂网分离、主辅分离,但输配分开、竞价上网改革受阻。这一轮改革是对上一轮机构改革的延续,也被视为国家电力公司的拆分方案。这一次改革设定了电力工业的基本架构,形成两大电网公司、五大发电集团、四家辅业集团公司。2011年9月国家电网、南方电网剥离辅业公司与4家辅业集团重组为中国电建、中国能建。

第四阶段:新一轮电力体制改革(2015——)。电改9号文对电力市场秩序形成长远影响,这一轮改革以“放开两头、管住中间”为原则,坚持推进“三放开、一独立、三加强”。改变电网角色和商业模式,核定电网输配电价,推进区域和跨区电力市场建设,打破电网垄断,打造多主体参与的电力市场。

与2002年5号文相比,电改9号文有三个方面的明显差异。

一、改革方案落地方式不同。新一轮改革文件由中共中央与国务院联合出台,文件为《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号),2012年改革文件由国务院下发,文件为《电力体制改革方案》国发〔2002〕5号。从公文的发布方式可以看出,5号文明确改革的路线图和操作方法,是改革的执行方案;9号文是指导意见,需要由一系列配套文件支持,国家层面以顶层设计的角色出现,同时需要自下而上的改革试点,政策对试点不设限,允许有试点意愿的地区先行推动改革。从随后的执行情况看,2016年下半年开始各省主动参与配售电改革试点、综改试点、输配电价改革试点。

二、改革执行路径不同。电改5号文是电力市场改革的物理疗法,堪称是国家电力公司的拆分方案;电改9号文注重电力市场运行机制和商业秩序的重建,是电力市场的中医疗法,尤其是放开配售电市场是一项创举。

三、改革的驱动力不同。新一轮电改由中央自上而下与地方自下而上共同驱动,中央政府是主推手,地方政府是操盘手。9号文自2013年起草至最终出台历时两年,由中央政治局常委会和国务院常务会议分别审议,由中共中央、国务院联合发文,规格高于以往。决策层在改革的推动过程中力图寻找最大公约数,在保持电网输配一体化的格局下,推进输配电价改革、增量配售电改革,探索电力市场交易机制。

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