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--访国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞
企业基础的不同决定管制方式的不同
记者:要对资产规模高达1万亿元、涉及到上百万人就业的电力工业进行改革绝非易事。与国外电力改革相比,我国电力体制改革有何明显不同?
冯飞:将我国电力改革与英美等国电力改革相比较会发现,我国电力工业发展的企业基础与其他国家明显不同。这一差异决定了管制方式的不同。国外的企业私有制多,而我国基本是国有的。微观企业的不同,决定了管制的效果不同。美国在1933年就基本建立了针对私人企业的较完整的电力管制框架。这一发展模式带来的问题,一是管制成本的问题,二是信息不对称,三是管制者为被管制者"俘获"的问题。
美国在总结政府和市场关系时也说到,美国的经济管制在全球最为突出,美国经济总量的一大半处于管制状态下。当然,对自然垄断行业的管制和竞争性市场的管制方式存在不同。事实上,美国对管制的认识也是逐步深入的。因此才有了如何放松管制的问题。管制产业如何发挥市场机制的作用,当然要寻找一个切入点,因为自然垄断环节很难引入竞争,而非垄断性环节就可以引入市场竞争机制。这充分反映了经济学的进步。
另外,技术的可实现性也是决定改革目的和秩序的重要原因。现代信息技术、网络技术的发展,使电力、铁路等产业引入竞争成为可能。而我们在这两个行业进行引入竞争的改革时,对技术因素考虑得较少。我在美国考察联邦能源管制委员会和在英国考察铁路改革时发现,很多专家非常重视技术的可实现性问题。
最大的特殊性是要发展
记者:您曾提出我国电力市场化改革的第一个风险就是发展的风险。发达国家都是在电力供给比较充裕的情况下提出电力体制改革的,而我国的改革在起步时就遇到了严重的电力短缺。
冯飞:我国在建立市场经济过程中,遇到的最突出问题是要建立发展中的市场经济。因此,电力体制改革所要建立的电力市场,是发展中的市场。
对于发展中国家来说,首要的任务和目标就是发展,具备一定条件后才逐步进入改革阶段。发展是当务之急。稳定的发展是我国电力改革的目的之一和最大的特殊性。前些年,世行曾组织专家评判发达国家与发展中国家改革电力的目的。结果是:大家认为,发达国家电力改革的目的是提高效率,而发展中国家电力改革的目的是效率和发展兼而有之。
因此,我们必须把稳定发展的目标落实到改革方案的设计中。这是一个极具挑战性的课题。落实稳定发展的目标,就要解决投资激励这一关键问题。总体来说,在风险和投资激励方面,垂直一体化垄断模式的投资激励,要大于竞争模式下的投资激励。市场化改革后,无论在市场准入方面,还是在项目管理方面,如不做大的政策调整,那么这种发展的风险是比较大的。如果能够把全社会办电的积极性调动起来,尤其是投资,发展的风险可以得到相当程度的规避。在目前市场调节和市场不稳定的条件下,投资激励要取决于价格监督机制。
我认为,在进行电网环节监管时,要根据电网规划考虑长远的电网发展目标,包括考虑投资激励和贴现等问题,并将其落实到价格监管方案中,而不应单单是"成本+合理的回报"。这也是我国电力市场设计中应充分考虑的重要问题。
美国加州的电力改革,进行了两三年后出现了电力危机。其教训之一就是,强调了竞争,忽视了发展。所以,我们在建立一个较稳定的电力市场的同时,还要建立一个与竞争模式相适应的现代监管体制。受政府行政体制改革和政府职能转变进程的影响,电力监管从传统体制转入现代市场监管体制的过程,比原来设想的要困难得多。由于监管体制改革的不到位,造成电力体制改革存在极大风险和不确定性。在国外,监管体制强调独立性。欧盟曾要求所有成员国同时建立一个独立的电力监督机构,目的就是保证电力监管的相对独立性。如果把监管放在某个综合部门运作,难免会受到其他目标的干扰,偏离电力的发展方向。必须明确的是,我们不是为了改革而改革,而是为了促进发展。
国有独资企业导致封闭竞争
记者:有经济学家认为,目前"跑马圈地"的电力企业都与国字号有关。中央企业也好,地方企业也好,大家都是国有企业,民营资本很难进入电力市场。
冯飞:这正是我国电力市场化改革存在的第三个特殊性。能源工业普遍存在国有主导,甚至在电网环节存在国有企业包揽天下的问题,发电环节也很少有非国有企业参加竞争。在这样单一所有制的情况下,引入竞争的结果是封闭竞争,就是封闭在国有独资企业之间的内部竞争,而不是开放型的竞争。我不主张电力工业彻底实行私有制,大量引入民营资本,但应该寻求一种国有经济在电力工业的有效实现形式,并探讨混合所有制经济在电力行业如何发展。封闭的竞争带来的结果只有成本上升,或者说效益大打折扣。因此,在关注未来的市场的同时,也要看到目前存在的不计成本投资等一系列问题。
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