刘纪鹏：电力改革输配分开应三思而后行

　　问题的提出

　　我国国民经济和社会发展的《十一五规划纲要》中对深化垄断行业中的电力体制改革明确提出：“巩固厂网分开，加快主辅分离，稳步推进输配分开和区域电力市场建设”。 
 
　　一些同志在电力改革三周年之际也以“中国电力改革基本不成功”为结论，认为“厂网分开和输配分开不同时推进，根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制”。(见2005年12月18日《21世纪经济报道》)

　　究竟该如何准确地理解《十一五规划纲要》所提出的“逐步推进输配分开”？输配分开和网厂分开在经济垄断的属性上有何区别？电力体制改革为什么要选择输配分开？在什么时机实施输配分开？如何来把握对我国电力体制改革和发展将产生重大影响的输配分开的最佳实现路径和时机选择？需要三思而后行。

　　电力改革的方向和方法必须兼顾

　　(一)电力改革的方向和目标

　　电力改革的最终方向是打破垄断，引进竞争，完善社会主义市场经济体系。而我国电力行业的垄断既包括输配电网的自然垄断，也包括发电和售电环节的大公司经济垄断，但主要是指以行政审批为特征的行政性垄断。在对国电系统的第一次拆分完成后，当务之急是打破政府部门对电价和电源项目的行政审批。因此，电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断。

　　而电力改革的目标到底是什么？是不计成本和代价的人为制造若干竞争主体吗？我国近年来的电力体制改革只一味强调拆分国电系统的组织体，却无人触及打破电价行政性垄断这一实质性问题，其关键在于主导这场电力改革的主体恰恰是搞电价行政性垄断的政府有关部门，改革革别人的命积极，革自己的命消极。道理已经很清楚，不触动电价这一实质性问题，只强调拆分，不仅对电力改革进程的推进于事无补，而且还可能拆出麻烦。因为任何忽视电力改革最终是要实现为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务的大目标的拆分，都应该慎行。

　　事实上，由于对电力改革的方法和路径及改革时机的选择考虑得不够成熟所带来的教训已很深刻，国电系统网厂分开后，长达三年的电荒和电价持续上涨都是由于季节变化和国民经济增长过快造成的吗？都是由于煤炭价格上涨造成的吗？电荒给我国国民经济和人民生活带来的直接和间接损失至今没有详细的统计，但电价给消费者和用户带来的损失却是算得出来的：2004年每度电平均上涨了2.84分，2005年平均每度电又提高了2.52分，以2004年全国售电1.7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，消费者多支付了约1600亿元，这几乎相当于一个三峡大坝的总投资。而与此同时，我国电力行业由于技术构成的进步，发电装机容量的平均造价也从2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦，平均下降1000元。以2003年装机容量3000万千瓦、2004年4000万千瓦、2005年7000万千瓦匡算，节约了1400亿的投资，然而这巨大投资成本的下降带来的同样是电价的不降反升。原因是投资成本的下降又被网厂分开后企业管理成本的增加抵消了。因此，我们今天在探讨输配分开时必须重谈电力改革的目标是为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务，电力改革的方向和方法都必须紧紧围绕这一目标推进才行。

　　而从2002年电力改革的效果看，长达五年的“拉锯式”电力改革虽然最终实现了拆分国家电力公司的目标，但由于电源项目和电价的审批都是在政府有关部门，事实上，前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象，中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。因此，尽管拆分了国家电力公司，但是却仅是“改体不改制”。中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势。三年来，为缓解电力紧张，用行政代替市场的手段越来越多。整个电力体制仍在旧的行政渠道内运行，因此，当务之急是打破电力的行政性垄断。

　　(二)电力改革的历史经验值得注意

　　从1998年-2002年底，中国摆脱缺电的历史不过五年的时间，而这五年又恰恰是中国电力改革力度最大的五年。以拆分国家电力公司为改革目标的电力改革刚一完成，中国就又重新步入了电荒和电价上升的困难时期。这其中究竟是否存在由于我们对电力改革的目标认识不统一，对电力改革的方法、路径和时机的选择存在失误的主观因素呢？2002年以来，从反思电力改革的角度进行总结的分析文章鲜有所闻。人们通常不愿意涉及这一敏感的话题。从三年来中国出现的严重电力紧缺和电价持续上升的结局来看，确有体制和制度性的原因。而从今天一些同志急于推出输配分开，不惜代价打破国家电网公司垄断来说，笔者深表忧虑。因为目前输配分离的时机并不成熟，强行推出不仅将会导致电价进入新一轮的大幅上升，而且存在着输配电网安全事故一旦发生，应对失效的风险。这决定了笔者不得不再次强调“反思电力改革”这一人们不愿谈及的敏感话题。

　　事实上，从1998年起，围绕着中国电力组织体制的改革，针对当时电力紧缺现象得到缓和的现象，在两个环节上曾出现激烈的争论。其一，电力是暂时过剩、局部过剩还是中国已步入一个电力长期过剩和总体过剩的时期。对这一判断结论的体制性决策背后是以拆分国电公司、推出“0＋4”模式为表象、以竞价上网为实质的电力改革的时机是否已经到来。因为这场电力改革无论从组织体制还是市场竞价机制哪个角度看，都要求要在一个宽松的市场环境中推进才是可行的选择。有关部门希望对电力改革速战速决、急于求成的主观愿望最终使得电力已进入长期和总体供大于求的市场环境，电力改革的时期成熟，必须全力推进的观点起了主导作用。这在客观上造成了这一时期我们把主要精力都放在了强调电力体制的组织拆分，而忽视了电力这个国民经济第一基础产业的特点及其应在国民经济中超前发展的预测和规划。其二，该不该抓住当时的时机推进全国联网。一些同志认为，电力市场当时已出现了总体上的供大于求，各地区均实现了就地平衡。搞全国联网也不会有交换电量，在经济上不合理，在技术上不安全。重要的是，搞跨区联网会进一步巩固国家电力公司的垄断体制，不利于以拆分国家电力公司为主的电力改革。

　　上述两种观点的“内耗”性争论和最终选择，事实上是导致我们从1999年开始三年不上新的电力项目、电力的发展与国民经济的发展不协调的重要原因之一，也是导致直至今天中国电力的跨区联网无法实现，像华北、东北这样的局部连接也仅是弱连接，当发生电力危机时，我们无法在贫电省和富电省之间进行电量的有效规模性调度的原因之一。

　　除此之外，从2000年起，出于对拆分国家电力公司的考虑，担心国家电力公司在面临被拆分的改革时期乱投资甚至是转移资产，导致国电系统本身电力电源项目的投资和重组受到严重的制约，当时的国家计委还起草了69号文件，冻结了电力系统对外投融资和资产重组的全部项目，这一文件直到2002年底国家电力公司被解体都没有解冻。显然，无论是从整个国家电力工业还是从国家电力系统来看，在1999年至2002年这三四年中，我们把主要的精力都放在如何拆分国家电力公司上及对其改革争论的漩涡之中。从某种意义上说，这才是作为与国民经济发展密切相关的第一基础产业产生重大影响的根本原因。

　　尽管目前我们对中国电力体制改革的模式还不能作出正确与否的判断，但至少从改革的时机上看，是值得商榷的。忽视中国经济发展的新兴转轨时期和电力这个国民经济第一基础产业的特点及对国民经济的影响，忽视对电力的规划、预测及与国民经济之间的协调发展关系，不是从消费者的角度以最终能够为消费者和用户提供质优价廉的电力产品为改革的目标去采用“大船慢掉头”的渐变方式打破垄断，而是过多地从政府和政治的角度用“休克疗法”式的方式拆分国电系统，这一教训是应该进行总结的。

　　从2003年到2005年，长达三年的电荒，为什么最终连一个责任人、一个责任主体都找不到？而现在一些同志强调电力改革的不成功是由于拆分不够造成的，这是值得商榷的。而今天，不去破除电价的行政性垄断，电力改革只改体不改制，不做充分论证就贸然实行输配分开，在分散的体制下，如何确保我国电网的安全运行不出问题，如何确保输配分开后不导致电价的进一步剧烈攀升，避免使消费者和用户的利益受损，必须有主体负责。我们不希望看到在所谓彻底市场化改革的背景下，一旦电网安全运行出现了问题和消费者难以承受高电价而怨声载道时，又像今天电荒发生后找不到责任主体的现象再次发生。因此，对近年来电力改革与发展中出现的失误给国民经济带来不利的教训，必须进行认真的思考，建立科学的决策和纠错机制，在正确理解《十一五规划纲要》所提“逐步推进输配分开”这一重大改革时提供经验，少走弯路。

　　(三)结论

　　第一，反思电力改革并不是反对电力改革，而是防止改革者按主观臆想的理想化去设计电力改革的目标模式和实施步骤，而是要实事求是，发挥中国社会主义市场经济的优越性，借鉴西方国家电力改革发展的经验教训，在此基础上找到一条作为国民经济第一基础产业改革与发展的有效途径。

　　第二，应该看到第二产业中的电力工业、第三产业中的金融业是现代市场经济中既事关国家经济安全，又关乎人民生活大计的最重要基础产业，必须防止电力改革由于过于理想化而导致的电荒、电价上升和电网重大事故发生的风险。

　　第三，就电力体制改革来说，由于我们已经对电力行业这一传统垄断行业的功能进行了发、输、配、售四环节的纵向分离，剥离了自然垄断行业中的非自然部分，即把发电剥离出来开展自由竞争，实行竞价上网。同时，从未来发展看，破除行业进入的传统限制，在售电侧探讨成立众多的售电公司与配电公司衔接，既可接受配电公司的批发业务，又可代表或介绍大用户直接向发电商购电，同时向电网交过路费。在此基础上，再去探讨输配分开的具体模式，未为晚矣。

　　输配逐步分开是电力改革的重要选项

　　回顾历史，无论是1997年成立的国家电力公司还是国家发改委、电监会的主体改革思路，都把输配逐步分开作为我国电力改革的重要选项，例如，原国家电力公司在2000年提出的四步走改革战略就曾明确：第一步，1997-1998年，成立国电公司，撤销电力部，政企分开；第二步，1998-2000年，国电公司公司制改组，实体化，厂网分开，进行竞价上网试点；第三步，2001-2010年，全国联网并全面推开厂网分开、竞价上网，形成电力市场；第四步，2010年后，配电和售电放开，最终形成国家输电网公司。

　　这样的改革思路是把国家电力公司作为改革推进主体，即进行网厂分开和跨大区联网，搭建竞价上网的平台，培育售电公司，并探讨输配分开的有效模式，而在这一改革过程中，国电系统和国家电网公司作为责任主体直接承担改革和发展的重任及改革失误的风险，发挥电力在国民经济发展安全运营中的主体作用。

　　必须看到，探索输配分开必须要根据电力产业的特点，解决经济和技术上的充分论证。首先，输配分开本身并不能够打破垄断，从经济学理论上说，输电和配电都具有自然垄断属性，自然垄断在经济学意义上的基本特点，即在某个行业中一个厂商生产的产品总成本低于两个或两个以上厂商生产该产品的总成本之和。简言之，即一优于二，一大于二。无论是输电还是配电，在一个区域内都不应该搭建两个以上的电网平台来提供电网服务，因此，输配电的自然垄断属性并不能因为输配分开而打破，无非是由一个大垄断变成若干个大小垄断。这是由输配电网的基础性、安全性、网络性和规模性决定的。就电力市场的建设来说，输电和配电对市场的影响不同，引入批发竞争需要输电网络的独立开发和公平的输电价格，开展零售竞争需要配电网络的公平开发和独立的配电价格。因此，与其说输配分离的目的是打破垄断，倒不如说输配分离是通过划小核算单位，实现输配电二者成本和价格的核算清晰。因此，纵观各国在实现输配分开的组织模式上，既有输配电产权完全分开的独立模式，也有总分公司模式和母子公司模式，显然，输配分开是非常必要的，但具体采用何种模式，一定要综合考虑我国电力改革的历史沿革、发展水平和具体国情，国际上没有可以照搬照抄的统一模式。那种简单把输配分开就是在企业组织和产权上进行肢解和拆分的理解是不全面的。

　　而从输配分开的技术难点看，输配电的定义，是指在电力系统中，发电厂与电力用户之间输送电能与分配电能的总成为输配电的统称。其中，将众多电源点与供电点连接起来的主干网及不同电网之间互送电力的联网网架为输电网；在供电区之内，将电力分配至用户并直接为用户服务的支网为配电网；传统的输电网和配电网的划分是以电压等级划分的，如国际上通常将150kV以上电网称为输电网络，但是在发展中国家中132kV甚至60kV电网也可能被称为输电网络。但随着城市经济的发展和技术进步，这一划分标准越来越难与输配分开的改革组织模式相衔接，如，在北京和上海的市中心甚至已直接引入了22万kV和50万kV的输电线路。这使得：1.输配电网功能定位不明确。我国电网随着国民经济的快速发展也处在高速发展时期，电网功能复杂、变化快，难以按照功能合理界定输电和配电资产。2.输配电价交叉补贴严重。在我国现行电价体系中，不同区域、不同业务之间的电价存在严重的交叉补贴，输、配分开后，供电业务独立的价格机制必然导致销售电价按供电区制定，将会取消各地区之间的交叉补贴，而我国国情决定了电价中的交叉补贴在短时期内难以完全取消。

　　显然，无论是按电压等级还是以地域划分输电和配电，都十分困难。输配分开的问题必须要通过经济和技术上的充分论证才能在现实中实现。因此，正确理解《十一五规划纲要》所指出的“电力改革要逐步实行输配分开”，就是要明确，第一，输配分开是我国电力市场改革深入发展的重要选项。第二，输配分开的具体模式和时机的选择必须经过充分论证。

　　输配分开的前提与时机选择

　　(一)以优先成立售电公司为前提

　　我们必须认真区分在电力垄断行业中自然垄断业务和非自然垄断业务，对自然垄断业务实行价格管制，而对非自然垄断业务则应放开市场，引入竞争机制。在电力行业的发、输、配、售四个环节中，在一个较长的时期内，必然要实行“放开两头、管住中间”的价格监管政策。所谓放开两头，就是要在发电环节实现竞价上网，在售电环节当务之急是大力发展私人售电公司，在大用户和发电商之间穿针引线，通过众多私人售电公司的市场竞争，实现竞价下网。首先从售电侧引进竞争，推进配售分开，让电力用户直接参与市场竞争，构建多买方、多卖方的市场结构，通过电力市场的两头放开竞价，让消费者和用户得到质优价廉的电力产品。

　　(二)以理顺输配电价为前提

　　鉴于输电和配电均属于自然垄断环节，输配电就是提供一个供发电公司和售电公司竞争的网络平台，这个平台本身不存在充分竞争，而是按照其成本和被社会所接受的一定的回报率来形成输、配电的价格和利润，以形成自身外延和内涵扩大再生产的良性循环，因此，就需要由国家有关部门严格审定，也需要消费者和用户通过听证会的方式充分发表意见，最终确定电网的垄断价格和利润。值得指出的是，从发达国家电价体系构成中输配电价格所占整个消费电价的比例为60%以上，而目前我国的电价构成中输配电价所占的比例只有30-40%，距离电网靠自身的利润滚动发展或给投资者以良好回报都相去甚远。显然，不解决电价体制的改革是无法奢谈输配分开的。

　　(三)以确保销售电价稳中有降、让消费者真正感受到电力改革的实惠为前提

　　既然电力改革的目的就是要使消费者和用户能够享受到质优价廉的电力产品，就应以电价的稳中有降为前提。然而，从这次电力改革提出的四年情况来看，并没有达到这样的效果。不仅出现了长达三年的电荒，而且电价三年来的上涨幅度也是建国以来最为罕见的。值得指出的是，2006年的销售电价由于煤电联动等原因，还要至少上涨2分钱。在这样的市场环境下，人们所期待的通过电力改革实现电价下降的目标就无法实现。所以，在条件不成熟的背景下，贸然推进输配分开将增加大量的社会交易成本，在较长的时间内会推动电价继续上升，加重消费者和用户的负担。如果今天的输配分开不能够实现改革让消费者受益的目的，就必须慎重考虑。

　　(四)以电网的安全稳定运行为前提

　　电网安全事关经济发展、社会稳定和国家安全。当前电网安全形势仍然比较严峻：一是电网网架薄弱，影响安全可靠供电，发生大面积停电事故的风险始终存在；二是厂网分开后，网厂安全协调机制不健全，安全隐患明显增多；三是电力设施保护行政监管缺位，外力破坏引发的事故日益突出。因此，在电源与电网建设不协调、网架结构薄弱、各方利益主体之间的矛盾尚未得到有效协调和平衡的情况下，输配分开后，不同的利益主体以及利益格局，对电网的安全稳定运行可能产生一定的负面影响，使电网运行面临的安全压力增大。

　　(五)以加快电网建设、有利于输配电网协调发展为前提

　　现阶段，加快输电网建设，实现跨区联网，改变电网发展滞后于电源发展、滞后于经济发展的现状，是今后较长时期电力工业改革和发展的重要任务。同时，我国目前配电网发展普遍滞后，其资产质量和供电能力亟待提升。因此，在未来几年中，输配电网统一规划、统一经营、协调发展，具有明显的规模效益。在现在的情况下就输配分开，造成输配电网的资源分散与信息隔离，无疑将影响输、配电网整体资源的优化配置。

　　(六)在深入研究基础上，以在典型地区先行试点为前提

　　输配分开必须在深入研究的基础上，坚持先在典型地区进行试点，再行推开的原则。进行输配分开体制改革的试点选择，可优先考虑：

　　1.输配分开的试点应与农电体制改革相结合。可考虑先在农电体制上进行试点，几年来的农电改革有成绩，但问题也不少。一方面国家电网背上了大包袱，影响其效益；另一方面又给人以大垄断的印象，因此，对代管的农电公司不应再继续代管。改革的出路既可是完全交给省里，成立省配电公司，也可以是由省里和国家电网或国家电网所属的省网公司成立股份制的农电公司，以子公司或被参股公司的形式体现和输电公司的关系，进行输配分开试点的探索。

　　2.输配分开的试点应与电力市场建设相结合。建立区域市场是我国电力体制改革方案确定的内容。从目前电力市场竞价上网改革试点的实践看，应将建立多买、多卖的市场体系同步推进。在发电侧，经过厂网分开改革，已经形成了竞争的格局，但在售电侧由于售电公司还没有培育起来，大用户直接购电的体制也未建立，仍是独家售电。而国际经验表明，单一购、售电主体的市场模式是需要改革的。因此，在研究深化电力市场建设的过程中，应结合输配分开，构建多个市场购、售电主体，从而推进电力市场的建设。

　　综上所述，从完整准确理解《十一五规划纲要》中对电力改革所提出的逐步实现输配分开的战略目标出发，笔者认为，要实现上述六个前提，推开输配分开的改革，应在2010年前后。

　　电力改革的当务之急是打破行政性垄断

　　垄断的核心是为了攫取垄断利润，而垄断利润的形成又是由价格决定的。因此，打破我国电力垄断的关键是有关政府部门必须放弃对电价的行政审批权，这是现阶段我国电力改革的关键所在。

　　中国电力改革成功的关键在于电价改革，而五年来中国电力改革最不成功的就是电价改革。如果说原国家电力公司大一统的组织体制是电力垄断的表象——唇，那么，由政府主管部门行政审批电价则是电力行政垄断的本质——齿。本来唇无齿露，然而电价审批制的行政垄断竟是那样的无法打破，原因就在于推动电力改革的改革者和电力行政垄断的垄断者是一个主体。当改革去革别人的命时，无论是网厂分开还是输、配分开都毫不留情，甚至不计电荒和电价上升的后果，因为推进改革的主体、安全运营的主体、持续发展的主体和责任主体并不是一个主体。然而改革革到自己头上需要他们放弃行政垄断的审批权时，他们就变得踌躇不前了。这就是为什么在中国的电力改革中总是以分拆企业的组织体说事，却根本就不去触及行政审批部门的电价和项目审批制度，即人们所说的“电力改革，改体不改制”，也就有了世界银行的高级能源专家在评价中国电力改革时所说的“在所有资源型产品价格改革中最不成功的就是电价改革”。

　　电力垄断的源头在于审批制度，电力反垄断的重要内容是摒弃旧的行政审批制度。长期以来，我国的电力项目和电价都是由政府某一部门审批出来的，由于电价的核定成为能否赚钱的关键，现实中一厂一价，甚至是一机一价，十分普遍。中国的电价不知有几百种，为核定优惠电价，企业“跑部钱进”，政府部门的行政权力得到极大的发挥，这是当前电力体制中最为敏感的电价问题的症结所在。由于电价的形成机制不合理，国电公司又必须按照这一合理电价购买，因此，国电公司尽管资产很大，但利润却不理想，在这种扭曲的体制下，它一切信号的反应都是不真实的。

　　改革后的电价由电监会制定竞价规则，既要保护消费者利益不受损害，防止因为不公平的竞争和垄断形成消费者不能接受的电价；同时也要保证电力企业本身获得利润，尤其在发电端形成有效的竞争。

　　电价改革是引发消费者对于垄断深恶痛绝的一个关键。既然中国垄断、腐败的源头在于行政审批，就必须取消这种行政审批。取消行政审批关键是依靠市场，而依靠市场就得竞价上网，谁的价格低，就让谁上，而且这种低价格可以消化网厂分离后给我们带来的巨大压力。实现竞价上网必须同时构造一个能够实现在全国范围内资源优化配置的大市场，而构造这样一个大市场的前提，统一组织体制的全国联网。

　　电力市场化改革的目标就是要充分利用市场手段实现资源优化配置，这决定了建立以价格为核心的市场机制是关键。电价改革是电力体制改革的核心内容，直接关系到电源、电网企业和用户利益的调整，关系到电力市场的有效运行和电力体制改革的成本。没有科学合理的电价体制，就谈不上引入竞争、打破垄断。因此，“十一五”期间的首要任务就是要以电价改革为核心，深化电力体制改革，以电价改革促进发、输、配、售四环节的整合和电力市场的形成。要加快建立、健全合理的上网电价、输配电价和销售电价，建立市场化的价格机制，实现电力资源的优化配置。显然，当前电力改革的当务之急是通过市场化的电价改革，打破行政性垄断的电价审批制。这是今后实行输配分开的基本前提。

　　文/刘纪鹏（作者为首都经济贸易大学教授）