电力改革：输配分开是改革重要选项

 
　　回顾历史，无论是1997年成立的国家电力公司还是国家发改委、电监会的主体改革思路，都把输配逐步分开作为我国电力改革的重要选项，例如，原国家电力公司在2000年提出的四步走改革战略就曾明确：第一步，1997－1998年，成立国电公司，撤销电力部，政企分开；第二步，1998－2000年，国电公司公司制改组，实体化，厂网分开，进行竞价上网试点；第三步，2001－2010年，全国联网并全面推开厂网分开、竞价上网，形成电力市场；第四步，2010年后，配电和售电放开，最终形成国家输电网公司。 
 
　　这样的改革思路是把国家电力公司作为改革推进主体，即进行网厂分开和跨大区联网，搭建竞价上网的平台，培育售电公司，并探讨输配分开的有效模式，而在这一改革过程中，国电系统和国家电网公司作为责任主体直接承担改革和发展的重任及改革失误的风险，发挥电力在国民经济发展安全运营中的主体作用。

　　必须看到，探索输配分开必须要根据电力产业的特点，解决经济和技术上的充分论证。首先，输配分开本身并不能够打破垄断，从经济学理论上说，输电和配电都具有自然垄断属性，自然垄断在经济学意义上的基本特点，即在某个行业中一个厂商生产的产品总成本低于两个或两个以上厂商生产该产品的总成本之和。简言之，即一优于二，一大于二。无论是输电还是配电，在一个区域内都不应该搭建两个以上的电网平台来提供电网服务，因此，输配电的自然垄断属性并不能因为输配分开而打破，无非是由一个大垄断变成若干个大小垄断。这是由输配电网的基础性、安全性、网络性和规模性决定的。就电力市场的建设来说，输电和配电对市场的影响不同，引入批发竞争需要输电网络的独立开发和公平的输电价格，开展零售竞争需要配电网络的公平开发和独立的配电价格。因此，与其说输配分离的目的是打破垄断，倒不如说输配分离是通过划小核算单位，实现输配电二者成本和价格的核算清晰。因此，纵观各国在实现输配分开的组织模式上，既有输配电产权完全分开的独立模式，也有总分公司模式和母子公司模式，显然，输配分开是非常必要的，但具体采用何种模式，一定要综合考虑我国电力改革的历史沿革、发展水平和

　　具体国情，国际上没有可以照搬照抄的统一模式。那种简单把输配分开就是在企业组织和产权上进行肢解和拆分的理解是不全面的。

　　而从输配分开的技术难点看，输配电的定义，是指在电力系统中，发电厂与电力用户之间输送电能与分配电能的总称为输配电的统称。其中，将众多电源点与供电点连接起来的主干网及不同电网之间互送电力的联网网架为输电网；在供电区之内，将电力分配至用户并直接为用户服务的支网为配电网；传统的输电网和配电网的划分是以电压等级划分的，如国际上通常将150KV以上电网称为输电网络，但是在发展中国家中132KV甚至60KV电网也可能被称为输电网络。但随着城市经济的发展和技术进步，这一划分标准越来越难与输配分开的改革组织模式相衔接，如，在北京和上海的市中心甚至已直接引入了22万KV和50万KV的输电线路。这使得：1、输配电网功能定位不明确。我国电网随着国民经济的快速发展也处在高速发展时期，电网功能复杂、变化快，难以按照功能合理界定输电和配电资产。2、输配电价交叉补贴严重。在我国现行电价体系中，不同区域、不同业务之间的电价存在严重的交叉补贴，输、配分开后，供电业务独立的价格机制必然导致销售电价按供电区制定，将会取消各地区之间的交叉补贴，而我国国情决定了电价中的交叉补贴在短时期内难以完全取消。

　　显然，无论是按电压等级还是以地域划分输电和配电，都十分困难。输配分开的问题必须要通过经济和技术上的充分论证才能在现实中实现。因此，正确理解《十一五规划纲要》所指出的“电力改革要逐步实行输配分开”，就是要明确，第一，输配分开是我国电力市场改革深入发展的重要选项。第二，输配分开的具体模式和时机的选择必须经过充分论证。

　　输配分开的前提与时机选择

　　（一）以优先成立售电公司为前提

　　我们必须认真区分在电力垄断行业中自然垄断业务和非自然垄断业务，对自然垄断业务实行价格管制，而对非自然垄断业务则应放开市场，引入竞争机制。在电力行业的发、输、配、售四个环节中，在一个较长的时期内，必然要实行“放开两头、管住中间”的价格监管政策。所谓放开两头，就是要在发电环节实现竞价上网，在售电环节当务之急是大力发展私人售电公司，在大用户和发电商之间穿针引线，通过众多私人售电公司的市场竞争，实现竞价下网。首先从售电侧引进竞争，推进配售分开，让电力用户直接参与市场竞争，构建多买方、多卖方的市场结构，通过电力市场的两头放开竞价，让消费者和用户得到质优价廉的电力产品。

　　（二）以理顺输配电价为前提

　　鉴于输电和配电均属于自然垄断环节，输配电就是提供一个供发电公司和售电公司竞争的网络平台，这个平台本身不存在充分竞争，而是按照其成本和被社会所接受的一定的回报率来形成输、配电的价格和利润，以形成自身外延和内涵扩大再生产的良性循环，因此，就需要由国家有关部门严格审定，也需要消费者和用户通过听证会的方式充分发表意见，最终确定电网的垄断价格和利润。值得指出的是，从发达国家电价体系构成中输配电价格所占整个消费电价的比例为60％以上，而目前我国的电价构成中输配电价所占的比例只有30％－40％，距离电网靠自身的利润滚动发展或给投资者以良好回报都相去甚远。显然，不解决电价体制的改革是无法奢谈输配分开的。

　　（三）以确保销售电价稳中有降、让消费者真正感受到电力改革的实惠为前提

　　既然电力改革的目的就是要使消费者和用户能够享受到质优价廉的电力产品，就应以电价的稳中有降为前提。然而，从这次电力改革提出的4年情况来看，并没有达到这样的效果。不仅出现了长达3年的电荒，而且电价3年来的上涨幅度也是建国以来最为罕见的。值得指出的是，2006年的销售电价由于煤电联动等原因，还要至少上涨2分钱。在这样的市场环境下，人们所期待的通过电力改革实现电价下降的目标就无法实现。所以，在条件不成熟的背景下，贸然推进输配分开将增加大量的社会交易成本，在较长的时间内会推动电价继续上升，加重消费者和用户的负担。如果今天的输配分开不能够实现改革让消费者受益的目的，就必须慎重考虑。

　　（四）以电网的安全稳定运行为前提

　　电网安全事关经济发展、社会稳定和国家安全。当前电网安全形势仍然比较严峻：一是电网网架薄弱，影响安全可靠供电，发生大面积停电事故的风险始终存在；二是厂网分开后，网厂安全协调机制不健全，安全隐患明显增多；三是电力设施保护行政监管缺位，外力破坏引发的事故日益突出。因此，在电源与电网建设不协调、网架结构薄弱、各方利益主体之间的矛盾尚未得到有效协调和平衡的情况下，输配分开后，不同的利益主体以及利益格局，对电网的安全稳定运行可能产生一定的负面影响，使电网运行面临的安全压力增大。

　　（五）以加快电网建设、有利于输配电网协调发展为前提

　　现阶段，加快输电网建设，实现跨区联网，改变电网发展滞后于电源发展、滞后于经济发展的现状，是今后较长时期电力工业改革和发展的重要任务。同时，我国目前配电网发展普遍滞后，其资产质量和供电能力亟待提升。因此，在未来几年中，输配电网统一规划、统一经营、协调发展，具有明显的规模效益。在现在的情况下就输配分开，造成输配电网的资源分散与信息隔离，无疑将影响输、配电网整体资源的优化配置。

　　（六）在深入研究基础上，以在典型地区先行试点为前提

　　输配分开必须在深入研究的基础上，坚持先在典型地区进行试点，再行推开的原则。进行输配分开体制改革的试点选择，可优先考虑：

　　1、输配分开的试点应与农电体制改革相结合。可考虑先在农电体制上进行试点，几年来的农电改革有成绩，但问题也不少。一方面国家电网背上了大包袱，影响其效益；另一方面又给人以大垄断的印象，因此，对代管的农电公司不应再继续代管。改革的出路既可是完全交给省里，成立省配电公司，也可以是由省里和国家电网或国家电网所属的省网公司成立股份制的农电公司，以子公司或被参股公司的形式体现和输电公司的关系，进行输配分开试点的探索。

　　2、输配分开的试点应与电力市场建设相结合。建立区域市场是我国电力体制改革方案确定的内容。从目前电力市场竞价上网改革试点的实践看，应将建立多买、多卖的市场体系同步推进。在发电侧，经过厂网分开改革，已经形成了竞争的格局，但在售电侧由于售电公司还没有培育起来，大用户直接购电的体制也未建立，仍是独家售电。而国际经验表明，单一购、售电主体的市场模式是需要改革的。因此，在研究深化电力市场建设的过程中，应结合输配分开，构建多个市场购、售电主体，从而推进电力市场的建设。

　　综上所述，从完整准确理解《十一五规划纲要》中对电力改革所提出的逐步实现输配分开的战略目标出发，笔者认为，要实现上述六个前提，推开输配分开的改革，应在2010年前后。