电力管理体制探索前行

　　当前，我国的电力管理体制进入了国家能源委员会、国家能源局和国家电力监管委员会共同掌舵的“三驾马车”时代，这是一个探索和尝试的阶段，三权分立、各司其职、协调动作是其显著特点。既然是尝试，就肯定还存在不完备的地方，我们在肯定其对我国电力工业可持续发展将产生促进作用的同时，也不能忽视历史因素对当前体制的影响，如何使三大机构分工更合理、职责更明晰，实现
权利制衡？仍需要不断进行改进和探索。

　　改革开放的３０年，也是我国电力管理体制探索创新的３０年。从最初的大一统燃料部到电力部、水电部、能源部，分分合合，不过，无一例外都是名称的变更或者管理权在部门间的易手，直到２００２年国家电监会的成立，政府管理电力的方式终于发生了根本性的变化。今年又组建了国家能源委员会和国家能源局，与电监会组成“三架马车”，分别行使电力行业决策、执行、监督职能。自
此，我国的电力管理迈入新的时代。

　　电力行业属于具有独特技术经济特征和服务特征的自然垄断性产业，历来是政府干预最多的领域。但长期以来，我国的电力管理部门集政策制定、执行和监督于一身。在传统条件下，电力行业所有组织都是在传统体制覆盖之下，根据层级关系被确定为一定的行政级别，并与某一特定组织存在行政上的隶属关系。电力主管部门也主要通过这种关系采取行政管理（行政命令）的方式实现对全国电力产业的管理。因此建国之后，我国电力工业的多次改革与机构调整也始终是围绕着如何调整政府与企业、中央与地方、垄断与竞争的关系而展开的。通过近６０年的不断演进，传统电力管理体制“政企合一、管办不分、垂直一体、垄断经营、高度集中”的围墙被逐一拆除，但电力管理在中央层面的分权一直没有得到理清。２００２年电力体制改革，虽然引入了监管制度、成立了监管机构，并再次进行了职能划分，但对决策权、执行权和监督权的界定仍然不够明晰。不仅没有消除政出多门、责任主体不清、相互掣肘的弊端，而且监管职能分散，也使监管机构处于“有机构、缺职能”的尴尬境地，作用难以发挥，削弱了电力监管的权威，降低了电力监管的效率。

　　当前，我国经济正处于转轨阶段，由于各种因素的作用，使得政府的政策目标特别是中央政府的政策目标执行情况不理想，这也是当前政府治理电力行业所面临的一个困境。许多政策本身很好，但得不到很好的贯彻执行，甚至被误读了。一个重要原因就是对政策执行情况缺乏监管或者监管不力。同时，监管职能分散，极易使宏观经济管理部门陷入了项目审批和价格审批等具体的微观管理事务之中，在一定程度上弱化了电力工业战略规划管理和产业政策制定等基本管理职能。完善监管制度，强化监管力度已经成为目前实现政府治理目标的一个普遍共识。

　　今年的大部制改革，按照决策、执行和监督“三权分立”的指导思想，三大管理机构分别行使决策权、执行权和监督权，合理划分了各自之间的职责，实现各司其职、各负其责、相互配合。既避免了职能的相互交叉和掣肘，又使其相互制约，形成权力制衡与良好的监督运行机制。有利于提高管理效率，有效维护市场秩序，保护投资者、经营者、消费者的利益，促进电力又好又快发展。按照该架构，国家能源委员会负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。国家能源局主要负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。电监会负责电力监管和行政执法，主要负责电力业务市场准入监管、电力市场运行监管和电力安全生产监管。

　　国家发展改革委根据国家能源委员会拟定的能源战略，制定相关政策和规划，并管理国家能源局，此举可以利用国家发展改革委的宏观调控职能和综合协调能力，发挥能源基础行业的作用，更好地服务国民经济发展。在新的架构下，国家发展改革委、能源局制定并修订了“三定”方案，职能已经明确。同样，国家电监会的职能也理应作出相应的调整，而目前，电监会只局限于部分监管职能。

      按照三权分立的原则，凡涉及到电力行业监督的职能应全部划归电监会，包括对电力发展战略、电力规划等宏观政策的监督落实，以及对电力价格、电力投资等微观政策落实的监督，让电监会的监督职能覆盖全电力行业，只有这样，才能真正解决职能重叠问题，实现三权分立。否则，电监会难以发挥应有的作用，也必将成为“木桶上的短板”，影响整体管理架构的效用。

　　此外，由于国家能源委员会和国家能源局的职能已经覆盖全能源行业，而相对应的监督职能却仍不健全、不统一，电监会仅行使了电力行业的监管职能，国家煤矿安全监管局也只行使了煤炭安全的监管职能，煤炭行业的其他监管职能，以及石油天然气行业的监管职能都尚未理顺。随着国家整体能源战略的形成，能源各行业之间的关联性越来越强，尤其是我国以火电为主的电力工业结构，决定了煤炭与电力密切相关。由于缺乏有效的能源协调机制和监管，虽然采取了诸多措施，如举办煤炭订货会、建立煤电价格联动机制等，但都不能从根本上解决电煤矛盾。而且，能源企业之间的兼并重组力度越来越大，产业融合使得能源产业的边界发生了变化，不同产业的企业群处于相互竞争状态，导致以分业为依据的传统监管体制出现职能重叠或相互脱节及监管失灵的现象。因此，对现有的监管机构进行归并，成立综合型能源监管机构，全面履行能源行业的监管，以节约监管成本，提高监管效率，防范能源产业关联风险。　　（作者单位：国家电力监管委员会）