解析电改中的电荒与电荒背后及体制困境

    电力体制改革的帷幕刚刚拉开，理顺电力体制的主要内容至少应该包括：一要完善电力市场准入。特别是要允许更多的投资者、包括民营资本和国际资本进入电力建设领域。二要完善价格管理，既包括供给方的价格管理，也包括需求方的价格管理。三要完善电力建设审批体制。

电改之中的电荒

    今年的电荒对进行不到一年的电力体制改革无疑是助推器。

    国家电力公司一份统计资料显示：今年暑期出现的高温天气造成了居民用电的紧张。此外，经济的快速增长加剧了用电的紧张。上半年全国GDP同比增长8.2%，工业用电同比增长16.4%。 

    这份资料把夏季的电荒称为“多年来没有出现的电力短缺现象”。 

    今年7月初，国家电力企业联合会和国家电力公司动力经济研究中心发布报告，预测三季度“华东、福建、重庆的电力供需比较严峻，华东电网的缺电情况将最为严重；四川、华中、华北和南方电网电力供需紧张。”

    “今年冬季和明年的电力缺口还会更加严重，但我们只做调研工作。新一轮的电力改革延缓了各方对电力紧缺的反应速度。”国家电力企业联合会一位工程师说。

     这位工程师所说的“新一轮电力改革”是去年10月15日，电力体制改革工作小组第四次会议确定电力重组框架：在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司；在发电方面，组建中国华能集团公司、中国华电集团公司、中国龙源集团公司、中国电力投资集团公司、中国大唐集团公司等5家发电公司。 

    早在去年4月11日，国家计委正式对外公布由国务院批准实施的电力体制改革方案，决定将国家电力公司分拆为11个公司，同时成立国家电力监管委员会。10月15日，电力行业改革计划在业内进行了通报,明确了电力行业大规模重组的一系列内容。11月12日国务院正式宣布国家电力监管委员会领导层名单，由具有电力专业背景的浙江省省长柴松岳出任电监会主席一职，旨在打破垄断、引入竞争，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力行业的市场化改革步入实质性操作阶段。

    到目前为止，尽管这几个单位已挂出牌子，但有关撤并、整合、债务转移和利益分割等一系列改革并未及时跟上。在大多数地方，机构分割和职能配置要到明年才开始。

    这个时候碰上的电荒对于整个电力系统来说都是一记重拳，在电荒到来之后，整个电力系统的信息发布以及应对措施都显得有些“迟钝”。

电荒背后的体制困境

     煤电矛盾由于国家的干预暂时可以得到缓解，同时又为新一轮的争端埋下伏笔

     关于电力短缺的原因，有多种说法，有天气太热说，有缺雨缺水说，甚至还有经济过热说等等。不管什么原因，惟一合理的解释是：发电量已经严重供应不足。

     国电动力经济研究中心毛晋教授说，在几大电网中，沿海的几个电网，华北、华东和华南电网属于消费型电网，不可能外供，只能在网内进行省内调配，而可以外供的西北电网距离又太远，目前的调配能力还显得很弱。

     在目前的情况下，本地的生产能力就显得尤其重要，目前面临的缺电问题主要依靠地方发电量增加来解决。
在电力充裕的情况下，各电网之间的调配和供销也是常见的一种解决短缺的办法，但大家都出现电力紧缺后，现在的情况是“有钱买不到电”。毛晋说，通过电网的建设和改造，在跨地域调配上将不会像目前这样困难。

     调配不力也许只是一个表层的原因，更深层次的原因是，这一轮电改之后的管理模式是，发电企业隶属国资委，而整个能源调配却握在发改委手中，发改委同时掌握电价，这个价格几乎是一个死价格。针对刚成立的电监会在电荒危机中没有什么表现，有关人士指出，电监会与中国证监会职能类似，并不是政府机关，而只负责对电力企业的市场监管，对于电力缺乏等一系列问题并不具备相关权限，同时电监会也没有定价权。

     发改委一位专家以独立学者的身份表示：“多头管理和电监会不能完全发挥作用，造成了电荒来临的反应速度缓慢。同时，在电价不浮动，电监会对电价没有发言权的情况下，资源的优化配置也就难以进行。”

煤电油一体的能源生死链

    对于三大能源集体“短路”，专家认为“电荒”是个大肿瘤各方资料分析显示，今冬电荒的一个直接原因是煤、电、油之间的能源链出现了断裂。

     由于电力供应出现短缺，珠三角、浙江等东部地区，地方政府为了保持经济增长，开始以提供补贴等多种方式，鼓励地方企业使用柴油机组来发电，因此这种压力被向后传递到柴油供应上，导致国内大面积出现柴油供应紧张。“油荒”背后也有“电荒”的影子。

      “‘三荒’集中爆发，根子在于‘电荒’。”“‘电荒’是个大肿瘤。”对于三大能源集体“短路”，国务院发展研究中心邓郁松研究员和电监会专家组成员言茂松教授都曾提到这个观点。

     国务院发展研究中心一位专家说：“电、煤、油，各有主管部门和自身利益，谁也不愿意为经济发展造成的能源价格上涨买单。”

     另一方面，长期以来“煤电顶牛”局面使煤炭生产企业“牛”起来。

     目前的情况是，煤价分为计划内和计划外两块，分别占一半左右。长期以来，由于电力充裕，发电企业采取压低煤价的方式，让不少煤炭企业苦不堪言，电力企业的理由是，由于电价没有放开，电煤价格涨多了无法承受。

     电荒之后，一直处于弱势的煤炭企业终于等到了扬眉吐气的机会。到目前为止，今年以来计划外电用煤价格已经每吨上涨了15元，同时，全国各大出煤港口的运煤量并没有太大的增加，这进一步加剧了煤炭供应的紧张。

     很多人预测，到了明年的煤炭订货会上，煤炭企业将成为“主角”。

    油荒出现后，中石化和中石油加强了供应，但这并不能解决全局性的油荒难题，从12月8日开始，在政府支持下，气、柴油价格均开始上调，平均涨幅超过5.4%，以解决短期紧缺问题。对此表示担忧的观点是，油价主动上调可能会带来整个能源价格全面上扬，影响这一轮能源改革的进程。

    短期的全局能源紧缺可以由中央政府出手解决，但问题是，就算这一轮问题解决了，并不代表所有的问题都被解决了，煤、电、油三种最基础能源在这次能源危机中已经被拴在了一起，煤炭企业要求价格市场化的呼声越来越高，电价市场化也喊了很多年，石油的安全和持续供应也从今年开始越发成为压在政府心头的一块大石。

危机改变政府配置思维

     降低能耗，发展新能源、建立多方的能源供给体制已经成为中国能源改革的一个方向电荒、油荒之后，多数经济专家分析认为，这次能源紧缺对整个国民经济造成的影响已经超过了SARS，甚至有分析认为会影响GDP一个百分点。

     12月1日，发改委主任马凯讲话中强调要加强动态监测，健全信息网络和监测预警制度，准确把握供需形势，发现问题，及时解决。发改委能源所副所长韩文科称，这可以理解为政府将建立一整套的能源供给的预警机制，可以认为是一个健康的信号。

     而更加健康的体系还必须包括一套能源投资的预警和公开体系。专家指出，1998年之后，在煤电多得用不掉的情况下，为了改善经济结构，一批小煤矿和小火电厂被关闭，而在目前的紧缺情况下，很多发电企业也在各地政府的支持下，加紧建设新型电厂，以提高单位电煤的发电效率，长沙市为了缓解长沙电荒，计划于2006年在湘江边上建立长沙电厂。据悉，仅今年8月份之前，就有24个电厂项目获批，而且更多的电厂项目也在上马。

     国务院发展研究中心产业经济部副主任冯飞表示，在能源政策上，应该由政府主导向市场主导推进，同时进行结构的综合调整，实现可持续发展，这样才能避免从能源紧缺滑向能源过剩。

     从11月15日开幕的由中央10多个部委参与的“中国发展高层论坛能源战略和改革国际研讨会”已经传出了这样的信号，由国务院发展研究中心起草的《中国能源战略的基本构想》提出，在未来20年里，只要政策选择适当，完全可以以当初发达国家一半的能源供应实现其相应的人均经济发展目标。从这个《基本构想》中可以看出，降低能耗，发展新能源、建立多方的能源供给体制已经成为中国能源改革的一个方向。

    由于能源本身具有的连锁效应，建立一个横跨各能源部门的大能源部的呼声日益高涨。同样在这次研讨会上，冯飞建议“成立统一的政府能源管理部门，原因在于”近期的能源价格大幅波动，与政府部门的监管不到位有关“。冯飞解释自己对能源部门重组的基本构想是“政监分离”，在一个相对综合的制定能源政策、规划和战略的部门下，起码应该设立一个能源管制委员会，实现专业化的监管。在监管到位的前提下，政府将不再审批市场，而把权限交给市场和投资者。

     “而美国几乎没有几个部，却有一个能源部”。毛晋介绍，能源部并不是一个新的产物，建国初期本来就有能源部，后来由于机构调整被分割了。