华北电力大学王学棉：《能源法》解决的三个问题

2024年11月8日，经十四届全国人大常委会第十二次会议审议表决，《能源法》正式通过，全文80条，将于2025年1月1日开始实施。任何立法都有其目的，或者说有其需要解决的问题。《能源法》作为能源领域的一部基本法，它要解决的主要问题是什么呢？《能源法》要解决的第一个问题是能源的安全问题

（来源：电联新媒 作者：王学棉）

《能源法》要解决的第一个问题是

能源的安全问题

能源作为一个国家、社会发展的基础性资源，其重要性不言而喻。一旦供应出现问题，如电荒、气荒，轻则影响人民生活，重则引发社会混乱、动荡甚至危及国家安全。《中华人民共和国国家安全法》第21条将资源能源的保障能力列为维护国家安全的任务之一。因此，能源安全，尤其是供应安全是《能源法》首先要解决的问题。因此《能源法》第1条开宗明义指出目的之一是“保障国家能源安全”。

能源供应安全可以分为常态和非常态两种情形。常态供应安全是指确保能源稳定、持续地向全社会供应。为做到这一点，《能源法》在能源规划、开发利用等环节设计了多种制度。其一是能源规划制度。我国能源形式多种多样，有煤炭、石油等石化能源，也有水能、风能、太阳能等非化石能源。这两类能源各有优劣：石化能源虽不可再生，但目前对它的利用技术成熟，开发使用成本低；非化石能源虽可再生，但开发利用技术不是很成熟，开发使用成本相对较高。如何平衡这两类能源，确保子孙后代有能源可用，实现代际公平，就需要进行规划，而不是任由各开发主体根据盈利与否的标准进行随意开发。我国《“十四五”现代能源体系规划》将“能源保障更加有力”列在主要目标之首位。

其二能源替代制度。由于化石能源不可再生，而可再生能源不存在枯竭问题，因此，《能源法》第22条规定“推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重”，第29条规定，“国家支持合理开发利用可替代石油、天然气的新型燃料和工业原料。”考虑到能源替代需要技术支持，不可能在短时间内一蹴而就，且各地能源分布情况不一，因此替代必须是在保障安全的前提下有序进行。

其三能源有序开发制度。如前所述我国能源形式多种多样，各有优劣，因而需要根据各自优缺点以及经济社会发展中的其他因素确定各自的开发序位。考虑到未来的发展趋势尽管是要用非化石能源替代化石能源，但化石能源与可再生能源还将长时间并存，对二者的继续开发无疑应当有所区别。对于可再生能源，《能源法》第22条规定，“国家支持优先开发利用”；对于化石能源则是“合理开发和清洁高效利用”。对于可再生能源中的风电和光伏，第25条规定，“加快风电和光伏发电基地建设，支持分布式风电，积极发展光热发电。”水电虽然是可再生能源，但因容易产生水质恶化、泥沙淤积等生态问题，尤其是小水电，第24条第1款规定，“国家统筹水电开发和生态保护，严格控制开发建设小型水电站”。对于化石能源中的煤炭，第28条规定，“国家优化煤炭开发布局和产业结构……发挥煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用。”对于核电，第27条规定，“国家积极安全有序发展核电。”

其四是能源储备制度。这是在非常态情况下如国际能源运输航路中断，因国家之间关系恶化而中断能源供应时，为确保能源的供应安全而设计的法律制度。《能源法》第48条把能源储备区分为政府储备和企业储备，政府储备包括中央政府储备和地方政府储备，企业储备包括企业社会责任储备和企业其他生产经营库存；实物储备和产能储备、矿产地储备等不同种类。有了这些制度，即使发生了非常情况，短时间内仍然能够保障能源的供应。

《能源法》要解决的第二个问题是

能源的高质量发展

所谓的能源高质量发展是在保障能源安全的前提下，实现能源的高效利用、保护环境质量、实现经济和社会的可持续发展。为实现这一目的，《能源法》第4条明确规定，“促进经济社会发展全过程和各领域全面降低能源消耗，防止和减少能源浪费。”为实现这一目标，《能源法》设计了以下几种制度：第一种是第5条规定的“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”。能源消耗总量和强度双控最早在2015年的五中全会上提出，2021年9月国家发改委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》。能源消费总量是指一定地域内，国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和。能耗强度则是指一定时期内一个地区每生产一个单位的地区生产总值所消费的能源。对能源消费总量和单位地区生产总值能耗的控制，简称“双控”。使用清洁能源特别是可再生能源时，不会产生二氧化碳排放，但对能源消费总量的控制并没有区分清洁能源和非清洁能源，导致对其中的清洁能源进行控制意义不大。另外，如果对清洁能源丰富的地区进行能耗控制，也会影响到当地的经济发展。只有对碳排放总量进行控制才有必要，才能达到减少碳排放的目的。故需要从“能源消耗总量和强度双控”向“碳排放总量和强度双控制度”转型。

第二种是建立可再生能源消纳制度和绿证制度。可再生能源因不污染环境，有很强的正外部性，对实现“双碳”目标至关重要，但也存在不稳定性、波动性强、与日常生活用电习性不相匹配等缺陷，容易造成弃风弃光。为解决此问题，《能源法》一方面在第23条明确规定了可再生能源电力的消纳制度和消纳主体，“国家完善可再生能源电力消纳保障机制。供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。”另一方面在第34条辅以绿色电力证书制度，“国家通过实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制，鼓励能源用户优先使用可再生能源等清洁低碳能源。”绿证一方面可以证明用户完成消纳可再生能源电量的情况，使得消纳制度具有可操作性。另一方面当某一主体消纳的可再生能源电量超出了自身的消纳量时，也可以将多出来的部分卖给那些消纳量不够的主体进行盈利，最终形成一种良性循环。

第三种是能源需求侧管理制度。《能源法》第35条第2款规定了“能源用户应当按照安全使用规范和有关节约能源的规定合理使用能源，依法履行节约能源的义务，积极参与能源需求响应，扩大绿色能源消费，自觉践行绿色低碳的生产生活方式。”但这一规定仅是对能源用户的倡导，并没有强制约束力。为了让用户节约能源，必须把这一倡导转变成用户的内在动力。转化机制就是需求侧管理。第34条第3款进一步规定，“县级以上人民政府有关部门应当加强能源需求侧管理，通过完善阶梯价格、分时价格等制度，引导能源用户调整用能方式、时间、数量等，提高能源利用效率。”用能高峰时价格高、低峰时价格低的分时价格可以引导用户在价格低时多用能源，在价格高时少用能；用得越多价格越高的阶梯价格可以引导用户少用能，节约用能。

《能源法》要解决的第三个问题是

如何加强能源市场建设的问题

我国的能源企业过去通常都是集开发、输送、销售于一体，处于垄断地位，效率低，价格高。对关键的能源价格之确定，我国曾经长期使用的手段就是国家定价。这一方法弊端多多。经过多年的改革探索，目前已基本找到了解决之道，就是建设能源市场。《能源法》第40条规定，“国家鼓励、引导各类经营主体依法投资能源开发利用、能源基础设施建设等，促进能源市场发展。”第41条规定的“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，依法加强对能源领域自然垄断性业务的监管和调控，支持各类经营主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务。”即将垄断性环节与竞争性环节相分离。垄断性环节指能源的输送，其他的都属于竞争性环节，如能源开发利用、能源基础设施建设、能源销售等。垄断性环节由国家定价、竞争性环节由市场定价。

能源的价格主要体现在销售环节，把销售列入竞争性环节，再进行完全充分的竞争，能源的真实价格就能发现。为此，《能源法》第42条规定，国务院能源主管部门会同国务院有关部门协调推动全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设。这是能源市场建设的核心。只有建设全国统一的市场，才能最大限度地发现能源的真正价格。

对处于垄断地位的能源输送环节，为保护用户的利益，《能源法》给能源输送企业规定了强制开放和信息披露义务以及普遍服务等义务。前者体现在第43条，“能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务。”后者体现在第36条，“承担电力、燃气、热力等能源供应的企业，应当依照法律、法规和国家有关规定，保障营业区域内的能源用户获得安全、持续、可靠的能源供应服务，没有法定或者约定事由不得拒绝或者中断能源供应服务，不得擅自提高价格、减少供应数量或者限制购买数量。”

法贵在实施。《能源法》的实施以后，具体的执行大致可以分为几种情形。一是无需做任何调整，按照现行制度继续执行即可。因为《能源法》中有些制度，如能源规划、需求侧管理、垄断性和竞争性业务相分离、垄断性能源企业负有公平开放管网义务、普遍服务、能源储备等，是对现行制度的提炼，且《能源法》对这些一直在运行的制度也没有作调整修改，继续执行即可。二是需要等待制定更为明确的实施细则后，才能执行。大部分规定属于这一情形，如建设全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场。需要等待国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定具体的建设方案后才能付诸实施。再如能源开发利用一章中对各种开发能源的定位，“国家积极安全有序发展核电”“国家积极有序推进氢能开发利用，促进氢能产业高质量发展”等等，这些规定的实施主体主要是国家，必须要等代表国家的能源主管部门加以细化，相关主体才能实施。三是《能源法》实施后，与之相矛盾的规定无需再执行。如可再生能源消纳的主体问题。《可再生能源法》第14条第3款规定，“电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。” 即电网企业是可再生能源电力消纳主体。但根据《能源法》第23条的规定，“供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。”易言之，电网企业不再是唯一的消纳主体。

本文系《中国电力企业管理》独家稿件，作者供职于华北电力大学。