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正确认识国家排放标准的性质和作用
国家排放标准应是排放的最低要求,是全国普遍适用的要求。由于排放标准是国家强制性标准,超标就是违法,基于这一特性,国家标准应是最低标准要求,也是大部分企业在技术经济可行的条件下可以长期、连续、稳定运行能达到或经过努力能达到的要求。如果标准值过严,则会导致大多数火电厂超标,损害法律的严肃性,也影响电力工业科学发展。同时,要给企业留有一定合理的守法空间。如当排放标准提出的限值需要99%以上的设备处理效率才能达标时,企业一定会在环评时要求效率大于99%,在设计、设备招标、建造时还要层层提高要求,只有这样才能保证标准提出的“在任何情况下”达到排放标准的要求。如果标准过于严苛,则会造成设备冗余过大,浪费资源、资金。同时,也容易为行政寻租提供空间。
在标准制定时还应考虑到全国不同区域的普遍适用性,并给省级人民政府因地制宜地制定地方排放标准留有空间。尤其是我国不同地区的经济发展不平衡、环境容量或承载力的不同、环境污染状况不同,这种法律制度安排,有利于促进省级人民政府根据当地环境、经济等条件,制定严于国家标准的地方排放标准。事实上北京、上海、天津、广东、辽宁等已制定了地方排放标准或相关法规。这种地方要求严于国家要求是国际通行的做法,如日本地方政府的标准及企业与地方政府签订的排放协议要比国家标准严格;欧盟的标准也宽于具体国家的标准。
排放标准制定必须坚持环境、技术、经济相协调的原则
《大气法》第七条明确规定:“国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准”。
首先,排放标准要满足环境质量标准的要求。我国现行的《空气环境质量标准》经2000年个别修改后,共限定了9种污染物的浓度值,即SO2、TSP、PM10、NO2、CO、O3、Pb、B[a]P、F,其中SO2、TSP、PM10、NO2与电厂排放的SO2、烟尘、NOx有关,因此排放标准的制定应以此3种污染物为依据。同时,污染物的控制是采取排放浓度控制、排放速率控制还是年排放总量控制也应与环境质量标准中的功能区划分、标准分级、采样分析方法、统计数据的有效性要求相配套、相协调。可以说,脱离环境质量标准来确定排放标准中污染物的限值和要求,既不符合法律的规定,也难以确定科学合理的要求。
其次,经济性是排放标准的重要制约。排放标准的实施必须进行成本效益分析,尤其是当电价仍然由政府控制时更应测算成本升高对电价的影响和电价升高对电力企业、电力用户以及经济社会的影响。
第三,排放标准必须与技术条件相适应。一方面现有的技术条件包括所采用的技术以及所涉及装置的设计、建造、维护、运行方式,要能支撑排放标准的要求;另一方面,排放标准应对污染控制技术的发展有促进作用。
经济与技术条件的优化是论证排放标准制定的重要内容,也是确定污染物控制技术路线的关键。从国际经验来看,最佳可行技术(BAT)已成为发达国家污染控制的技术路线选择。BAT是针对各种生产活动全过程产生的各种环境问题,在公共基础设施和工业部门得到应用的最有效、先进、经济和可行的污染防治工艺和技术,特别是通过生产过程的清洁生产管理提高资源利用效果、预防和减少污染物的排放,从整体上减少对环境的影响。由此可见,BAT技术是由末端治理转向了全过程控制。
欧盟1996 年在综合污染防治(IPPC)指令96/61/CE 中提出了建立BAT的要求,并起草了BAT 参考文件,从1999 年开始用于新建设施,到2002 年欧盟的BAT 体系已经基本建立,在各行各业建立起的BAT 参考文件开始发挥作用。我国火电厂大气污染物排放标准也应以BAT技术为依据来制定,这不仅符合国际潮流也体现了在电力环保上的适度超前,有助于加快电力发展方式的转变。
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