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排放标准中的浓度控制要求应与总量控制要求实现衔接
“十二五”规划纲要延续了“十一五”规划纲要将SO2、COD排放总量控制列入约束性指标的做法,并增加了NOx、氨氮排放总量控制指标。这些具有法律属性的约束性指标,会通过层层分解而落实到企业,对于火电厂而言将受到污染物排放标准和总量控制指标分配的双重约束。总量控制与浓度控制措施不能简单地比较优劣。在一定范围、一定条件下各有所长, 不能互相替代,但可以有条件互相融合。如,当总量控制对象是火电厂这样稳定、连续的污染源时,可以通过不断趋严的排放浓度标准来实现总量控制目标。当一个地区在一个时期内,由于发展过快或产业结构不合理,用浓度排放标准不能达到环境质量要求,则可以通过制定总量目标,逐步实现环境质量的改善。
由于火电厂的污染控制已经由大气扩散稀释的措施发展到治理(如脱硫、脱硝)措施满足环境质量要求的阶段,对于分配给电力行业的污染物排放总量指标可以通过合理趋严排放标准的手段来实现。但当火电厂采用了BAT技术手段,还是达不到总量控制要求时,则说明分配给电力行业的排放指标过于严格。总之,不宜对单个火电企业、排放的单种污染物(如SO2),通过多种行政要求(如排放标准监督和总量核查)、由多个行政部门(或一个行政部门的不同机构)进行多重监督,否则会成为政府在环境管理上的笑柄。
排放标准的修订应与行政许可法的要求相一致
排放标准不论从理论上看,还是从事实上看,都是一种行政许可的依据。根据《行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿”。
因此,排放标准的修订从法律角度看,应当尽可能地维持原已审批的污染控制设施的限值和措施要求,如果标准一定要修改,则应与补偿机制同步配套补偿政策,如电价补贴、财政补贴等,从这个意义上讲,排放标准不应仅是环保行政主管部门一家就能够决定的。
与发达国家相比,我国火电厂大气污染物排放标准修订频率高,且对已经建成的污染控制设备排放要求变化快,使得一些机组的污染控制设施反复改造,甚至还未建成或者刚投产就面临改造、淘汰的命运,而对企业的补偿机制往往滞后数年或者没有完全到位。
应当科学合理修订火电厂大气污染物排放标准
现行的《火电厂大气污染物排放标准》总体上已经不能适应“十二五”污染控制的需要,修订十分必要和迫切,但征求意见稿中对SO2、烟尘、NOx标准限值总体过于严格,既脱离了我国现有的技术、经济、资源条件和电厂实际情况,也超越了发达国家采用的最佳可行技术(BAT)的要术,火电企业难以执行。
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