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1.2 中国需要改革现有的核安全监管体制
中国在推进核能利用的过程中,重视核安全问题,先后加入了有关核能安全的国际公约,建立了一系列与国际接轨的核与辐射安全法律、法规与标准,努力建立健全核安全监管以及核事故应急体系。但是随着中国核能利用和核能技术的发展,核安全监管的任务日趋繁重,监管难度也日益加大,已经不能与目前中国核能的发展速度和规模相适应。日本福岛核事故发生后,国家能源局增设核电司。环保部国家核安全局在原来一个司的基础上拆分为三个司,包括核与辐射安全中心和6个辐射安全监督站,核安全监管人员增加到近千人。与此同时,国防科工局也新增设核应急司。但是除了人员编制和经费增加之外,中国的核电安全监管在独立性、权威性等方面仍维持原来的管理架构,仍然难以应对核能利用迅速发展所面临的严峻挑战,中国核安全监管体制需要进行改革,建立一个独立、权威、专业、有效的国家核安全监管机构。
2.中国核安全监管体制改革的建议
2.1 理顺政府核安全的管理职能,提高核安全改革的有效性
2008年国务院大部制改革以后,中国核行业的政府主管部门有两家,一是由国家发改委管理的国家能源局,负责核电管理职能。另一个是工信部管理的国防科工局,负责除核电之外的核燃料循环、军工核设施管理和国家核事故应急。核安全的监管和环境政策部门是环保部国家核安全局,环保部对外保留国家核安全局的牌子,由原环保部的核安全管理司(去年年底拆分为三个司)承担具体工作。此外,核行业的管理和协调还涉及到科技、公安、卫生、交通、国土资源、铁路、民航、军队等其他部门。
与其他核电大国相比,中国的核能行业和核技术利用政府管理部门设置较为复杂,职责存在交叉和划分不清的问题,管理效率亟需提高。如国家能源局与国防科工局在核电技术的研发、国际合作、新一代反应堆的研究开发、铀资源前端和后端管理等方面存在一定程度的职责划分不清问题;国防科工局与国家核安全局在核材料和放射性废物监管方面存在交叉的问题;国家能源局与国家核安全局在核安全法规的制定和反应堆操纵人员资质管理等方面存在交叉的现象。另外,核安全监管没有实现高度集中,较为分散,例如,1999年颁布的《国防科技工业军用核设施安全管理规定》以部门规章的形式,规定国防科工局(原国防科工委)负责军工核设施的安全监管,包括核设施安全技术评审、许可证管理和日常监督;但是《民用核设施安全监督管理条例》中又规定国家核安全局对全国核设施实施统一监管。部分民用核设施因其部分时段的用途,也被划入军工核设施进行管理。这样的管理机制造成了不同机构监管,职能交叉,监管资源和技术力量分散。应进一步明确政府主管部门、核安全监管部门、企事业单位的安全职责,理顺相互之间的协同关系。
中国政府的核行业发展主管部门,因其强势,有可能拿国家的政策决策去保证以速度和规模为表征的核能发展规划,而忽视安全的重要性以及其他保障条件。因此,需要设置能够与核能发展主管部门相独立、相制衡的核安全监管机构,实现政、监分离。制定程序使核安全监管部门能够参与国家核能发展战略决策,充分考虑安全因素,确保安全与发展的统一性落实在核安全监管部门严格的审核、监督和检查中。
2.2 强化核电安全监管机构的独立性、权威性
日本福岛核事故的重要教训之一,就是国家核监管机构的独立性,以及确保获得国家充分授权开展有效监管的能力欠缺。
监管的独立性要求安全监管体系具备以下条件:
(1) 在结构上具有独立性,独立于其他政府体系和核行业企业,并拥有足够的监管权力,避免受到不正当的影响;
(2) 在操作上具有独立性,拥有足够的人力资源和经费来源,拥有独立的专业的技术能力;
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