【观点】 立法先行 依法推进电力改革

一、值得反思的十年电力法制建设轨迹

(一)《电力法》及配套电力行政法规一直未予修改

20世纪90年代中期，随着我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确立和经济体制改革的全面推进，《中华人民共和国电力法》和《电力供应与使用条例》、《电网调度条例》、《电力设施保护条例》等配套行政法规的相继颁发实施，使电力行业走进了法制化建设的第一个春天。

2002年2月10日，国务院印发《电力体制改革方案》(国发[2005]5号文件，后称《方案》)，改革目标最终定位于构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

但是，电改10年过去了，《电力法》及其配套的电力行政法至今还在继续维系原有格局不变。除了在电力建设、电力设施保护、电力供应和使用等方面，还可为地方电力立法发挥“余热”作用外，该法其他大部分规定早已与当今时代电力生产力发展的实际需要脱节。

(二)电力监管在行政法规层面寻求突破

电改10年期间，国务院先后制定《电力监管条例》和《电力安全生产事故应急处置和调查处理条例》(简称《电力安全条例》)等电力行政法规，打破了《电力法》长期被搁浅的僵局。有了《电力监管条例》作依据，《供电监管办法》、《输配电成本监管暂行办法》等行政规章和规范性文件应运而生，电力监管制度得以建立。这虽然称得上是电力改革的“创举”，但在电力行政法规层面下位法不依据也不能依据其上位法来制定，实在是电力法制建设的遗憾。2011年9月1日起施行的《电力安全条例》比起《电力监管条例》，则注意到上述立法原则问题，该条例明确了其未作特别规定的其他规定，执行依据是国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》(简称《事故处理条例》)。而《事故处理条例》的立法依据是《中华人民共和国安全生产法》，因此，《电力安全条例》称得上有法可依、依法制定。

二、新的能源经济法及相关社会法在填补电力法制的空白

2008年4月1日起施行的新《节约能源法》，各篇章节均涉及电力行业的节能问题和规定，在电力节能技术政策制定、城市节约用电管理、热电联产及余热余压等电力节能技术进步措施、电网企业节能发电调度、推行电力需求侧管理、禁止新建高能耗发电机组、科学规划和有序发展水力发电等六个方面填补了现行《电力法》的空白。

2010年4月1日起施行的新《可再生能源法》，就可再生能源发电及配套电网建设、并网、收购、价格、监管等若干方面的电力行为作了具体规定，充分显现出颁行十六年一成不变的电力法与当今时代存在的差距。

十年来，不仅民事、经济基本法律制度的不断完善对加快电力法制建设敲响了警钟，而且煤炭、石油天然气等一次能源领域的法制建设，对电力法制建设滞后也是一种鞭笞。电力行业立法“单兵不进”造成了市场煤、计划电的死结，也使得能源领域煤、电、油、运等相关行业、电力产业链上相关行业之间的矛盾激化，带来煤价、电价轮番上涨、电力行业性亏损等困局。《煤炭法》与《电力法》同属能源经济法律中的特别法，当年《煤炭法》在《电力法》出台八个月之后才颁发施行，如今该法已先后两次修正，及时顺应了国家能源安全和战略的需要;在石油天然气方面，为维护国家安全和公共安全， 2010年6月25日国家专门出台了《石油天然气管道保护法》。上述两部一次能源的特别法还就煤炭、石油与电力设施之间的相邻关系问题也作了相关规定。一次能源法制建设进程的加快，实际上对电力法制建设滞后是最好的提示。

覆盖全社会的《突发事件应对法》，已将电力供应与供电设施分别纳入国家法定的公共事业和公共设施范畴。该法明确了各级政府在突发事件各个阶段对保证电力供应和电力设施安全的管理职责。关于突发事件及其应对如此重大的社会责任和公共安全问题，现行《电力法》在这方面也完全处于空白。

三、加快电力法制建设推进电力市场化改革的思考与建议

(一)继续推进电力市场化改革必须确立“立法先行”的指导思想

新时期推进电力市场化改革首先需要解决改革思路问题，即：是依法引导和保障电力改革，还是继续 “摸着石头过河”。

其实这在电力改革方案出台后就已经提出，结果是立法先行依法推进电力市场化改革的观点没有得到实质性采纳。这也是电力法及其配套法规的修改无限期地一拖再拖的关键所在。

有关业内外专家多次呼吁：解决中国的缺电问题只有一个办法，走市场经济道路，按市场经济法制原则规划电力发展、调整电力结构、建设电力工程、运营电力系统、确定煤电价格等。

(二)应当站在国家能源科学发展与完善社会主义法律体系的全局高度对待电力法制建设

第一，根据开创能源科学发展新局面和切实保障能源供应的实际需要，电力立法应与我国能源法制建设有机结合起来。因此，十二五时期需超前推进我国《能源法》的出台和能源法律体系架构的形成，以《能源法》为统领引导包括《电力法》在内的其他能源经济法律的修改。

第二，要从落实依法治国基本方略的实际需要出发，切实将电力法制建设与完善社会主义法律体系建设接轨。在推进《电力法》修改工作的同时，需抓紧开展立法配套工程建设，一是要将《电网调度条例》、《电力供应与使用条例》和《电力设施保护条例》等配套电力法规尽可能地与《电力法》的修改同步进行、同步出台;二是需要加强立法解释配套工作。

(三)理顺电力行政管理体制是加快电力法制建设和推进电力市场化改革的关键

上世纪八十年代后期，国务院印发的第一部《电力工业体制改革方案》(国发[1988]72号文)，确立了“省为实体、联合电网、统一调度、集资办电、政企分开”的电改方针;九十年代初中期，原电力部又进一步提出 “公司化改组、商业化运营、法制化管理”的改革新思路。《电力法》就是在上述历史背景条件下开始起草、形成并发挥出应有作用的。而《电力体制改革方案》出台后长达十年之久，厂网分开和主辅分离的中央电力企业重组才总算告一段落，电力市场的雏形和市场化的电价形成机制还无从谈起。问题就出在创新设计电力企业实现形式和电力监管制度之时，忽略了当初《电力法》确立的电力行政管理体制该何去何从。于是，这十年期间，就形成了电力行政管理部门、电力监管以及电力国有资产监督管理机构分头共管电力的格局;现行的《电力法》继续支撑着电力行政管理体系的存续，新的《电力监管条例》支持着新生电力监管体系的形成，《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理条例》赋予国有资产监督管理机构行使出资人“管人管事管资产”的职权，各级国有资产监管机构负责对包括电力在内的众多国家出资企业的监督管理。在这种多头电力行政和监管体制的制衡下，电力市场化改革和电力法制化管理难以推进也是可想而知的。笔者认为，在设计新一届中央政府组织架构时，需结合当今全球能源形势和未来发展趋势、我国能源发展战略和“十二五”能源发展规划，重新设立包括电力二次能源管理在内的能源行政管理部门，创新设定包括电力监管在内的能源监管机构。通过《能源法》的制定，将国家新的能源行政和监管体制用法律形式加以明确和规范。创设大能源调控和监管一体化体制格局下的电力行政监管体制，减少政出多门、效率低下，使电力生产关系适应电力科学发展的实际需要，电力法制建设的第二个春天将会为期不远。

(四)建立健全立法问责制是电力法制建设得以尽快跟进的制度保障

十年来，电力法及其配套法规的修改不是没有计划，也不是没有形成修改草本，问题是在没有结果、没有说法之后，也没有人承担相应的责任，其根本原因是在立法程序上没有建立起问责制度。我国《立法法》是国家立法的程序法，对法律法规的制定、修改和废止等程序均作出了相应规定，明确了法律提案主体和立法主体，但是，对其责任义务没有约束性规定，立法问责制度处于一片空白。《立法法》已明确规定了政府是法律制定、修改和废止提案的职权主体，因此，政府有关部门有义务严格按照“十二五”规划的要求，尽快建立起立法问责制;全国人大法律工作机构也应尽快启动《立法法》的修订工作，使立法问责制及早产生法律约束力，以保证《电力法》以及其他应该修改而长期被搁置的法律，不再没有说法、没有结果。

(作者系前华中电网公司首席法律顾问 毛青原)