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电力监管等重要内容亟待完善
记者:现有的《电力法》在内容上十分简单。
方仲炳:《电力法》是个小法,历史很短,不像刑法、民法有深厚的理论基础和历史变迁。《电力法》的体例和我国目前的、其他法律的体例结构相似,如总则、规定《电力法》基本原则(谁投资谁受益、电力设施特殊保护、电力企业法人制)、立法目的、法律适用范围等;之后的章节基本都是按照电力生产环节来定的,如电力建设、电力生产和电网管理、电力供应与使用、电力设施保护和农村电力建设、监督检查和法律责任等。电力工业部撤销后,项目审批、制定电价等诸多行政管理职能分散到发改委、电监会、国资委等多个政府职能部门或者事业单位,大量原有电力工业部的工作人员变成了企业的工作人员。从法律修订角度来看,《电力法》修订采用什么体例,我个人认为没有太大关系,无非就是写在一起和分章节的问题。如《劳动法》中有劳动合同,但实践中的问题较多,又出台《劳动合同法》。作为国家层面的法律,内容更关键。
记者:《电力法》中哪些内容已经比较完善,哪些内容亟待修订补充?
方仲炳:《电力法》的电力设施保护这一部分内容比较充分完备,因为相关内容在上世纪80年代就已经有规定。电力设施必须予以特殊保护,电力建设和生产中的环境保护问题也有共识。其中,《环保法》中的“三同时”到《电力法》中的“四同时”,现在很多地方环保局对电厂有明确的排放要求和环境达标期限。《电力法》中有些在90年代作为理想目标的设计,今天已经成为现实。
但《电力法》在许多方面还需要明确。比如国家电力行政执法检查权的问题,即国家如何行使电力行政管理权力,这一章节在电力体制改革之后显得更加不清晰。电改之后,国家电监会成立,但电监会的权利有多大?国家电监会有没制定电价和审批项目的权力,甚至没有真正意义上的处罚权,目前比较明确的就是市场监管和颁发电力许可的权力。目前电力设施被破坏、窃电很难处罚,都与国家行政管理不明确有关。
修改《电力法》的核心不得不涉及电价。虽然国家有《价格法》,但我国目前不同电价的形成机制是否合理,如何完善都有待改革和创新。我个人觉得,电价问题应该是关键。同网同价、竞价上网的电力市场还很不完善。至于电力建设模式,如BOT、EPC等,不因为电力而特殊,是否进入《电力法》,值得商榷。
记者:正如您说,现有的《电力法》在监督检查这部分,只强调电力管理部门依法对电力企业和用户执行电力法律、行政法规的情况进行监督检查,供电企业对电力用户的用电检查在执行中受到挑战。
方仲炳:电力工业部时期,电力的监管十分明确,发生窃电等问题,电力工业部会主动联系公安部门等部门。有的电力局还专门与公安局成立用电检查大队或者电力110。电力工业部撤销以后,行使电力设施保护职责的到底是谁,存在互相推诿的现象。北京市出台了《北京市预防和查处窃电行为条例》,这件事情值得我们思考:谁来从制度层面推动地方立法和国家立法?企业推动立法的可能性很小,我们更需要政府的力量,但是目前地方政府中没有专门的机构。老百姓有句俗话,“会哭的孩子有奶吃”,现在改为“话语权”。电力行业缺少了国家层面的代言人,有些困难和难题就比较难以解决。
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