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三、实现政府职能转变和竞争性国有企业内在职能回归是推动电力体制改革的必然要求
目前各级政府在能源工业微观运行中介入太深,在电价审批、煤价干预、电煤储备、限煤出省、强制企业发电、水电分摊火电亏损等方面频频干预,既越俎代庖又饱受争议,市场也未按政府设计的轨道良性运行,充分说明这种身兼规则制定者、裁判员又负责调遣运动员的角色定位必须改变。
从短期来看,政府直接干预能源生产的细节容易操作,也能发挥一定效果,但未从根本上化解矛盾,当矛盾积累到一定程度就会有总爆发的一天。政府管理应实现由粗放型向精细化的转变,从实际出发充分调研,制定公平合理、切实可行的市场游戏规则并加强市场监管。
而发电企业也应实现从二元主体目标向一元主体目标的回归。现在竞争性领域内的国有企业是履行社会责任和追求利润目标的综合体。“讲政治,讲国企社会责任”已经比追求利润目标居于优先地位。真正的市场经济体系中,无论国企、民企还是外资,表现都应该是趋同的。各企业在法律框架下,充分利用市场规则,追求利润最大化,给予投资人最大的回报应该是其首要目标。发电企业在重大事项(如北京奥运会)和关键时刻(如5·12地震和1998年洪水)必须讲政治,积极履行社会责任,但在日常生产经营中应实现向“讲法律,按市场经济规律办事,合理追求利润”的回归,企业有权自主决策在煤价高的时候不买煤或少买煤,在越发越亏的时候不发电。
我国目前装机规模略大于负荷需求,而电煤产能也略大于电煤需求,但为什么电煤价格没有显著下降呢?一个很重要的原因是由于政府强力干预微观经济运行,电煤需求呈现刚性,煤企对煤价长期走高预期一致,因此煤价在产大于求的情况下没有下跌。只有实现了发电企业内在职能的转变,火电企业越发越亏时能自主决策不买煤不发电,煤企对电煤需求和煤价走势的预期发生了转变,通过一系列的市场博弈,电煤价格才能够真正实现上下浮动,长期电煤采购合同违约现象才能得到遏制。
有人担心一旦放松国企社会责任要求,火电企业可能故意不发电,逼迫政府涨电价。实际上只要市场中有足够多、分属不同利益主体的竞争者,由于火电企业的折旧、财务费用、人工成本等是硬成本,按照“囚徒困境”博弈理论,受利益驱使单个企业在发电能产生边际贡献时会争取多发电,否则就是硬亏损,这种经营状态不可持久。现实的风险是煤企手中握有资源,趁机大肆并购发电企业,而五大发电集团也搞“煤电一体化”,但粤电力、申能、浙能、京能、川投等地方发电企业如何实现“煤电一体化”呢?地方发电企业的存在是确保各省电力市场有效竞争的重要因素,一旦由于体制性原因煤企和电力央企把他们挤垮,导致市场集中度不断提高,将竞争性的发电市场格局导入寡头垄断格局,就存在“企业绑架政府”的风险。
四、垄断性、公益性国有企业成本透明化是确保电力体制改革成功的重要条件
在前述外部环境没有改变之前,即使把电网公司再拆分为几大区域公司、实行输配分开,也不能从根本上化解我国当前的电力矛盾。只有在发电侧和用电侧实现了价格竞争,中间输配环节实现了成本透明化、信息公开化,才能真正建立竞争性的电力生产、输送、使用体系。
从国家安全、经济成本、我国地域广大等角度出发,负责电力输送的电网公司和负责主要电煤运输的铁路部门具有自然垄断属性,不会因拆分而改变,如拆分反而可能增加建设、运行、管理和监管成本。对电网公司这类公益性质的垄断国企,应要求其履行社会责任优先于实现利润目标,政策上应使各省上网电价和销售电价之差能保证电网公司消化成本并适度盈利。
电网公司的成本是否透明是关系电力市场能否长期健康稳定运行的重要条件,必须由专门的政府部门对其成本进行监管。而处于竞争性行业领域的国有发电企业,出资人首要考核的是其利润目标,有效的市场竞争能约束其成本扩张。
现在社会公众对能源行业的成见,主要是垄断企业(如石油、石化、电网等)的工资收入、福利待遇、集资分红、职务用车、职务消费等明显高于一般国企和全社会的平均水平,实现成本透明化是改变这种局面的主要方式。健康和谐的能源工业体系中多数企业都能靠主业盈利,既不是暴利也无大面积亏损,各行业干部职工能够获得与自身素质、受教育程度、劳动付出相匹配的收入。通过成本透明化和有效市场竞争,不同类型的能源国企收入差距应在全社会可接受的范围内。
如何进一步推动电力体制改革,政府、企业、学术界已争论多年,有关部门对改革的利弊反复权衡、顾虑重重,一直没有实质性的动作。小平同志在我国建立证券交易所的构想阶段,公开表态大胆尝试,即便试后觉得不行,还可以再关掉。其实质是力排众议,先按改革的精神做起来,在规范中发展,在发展中规范。现在电力体制改革也应该按照小平同志的改革思路,大胆在部分省份开展试点工作。特别是放开电价管制、实现市场竞争的尝试,尽快摸索出成熟的经验再加以推广。
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