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记者:照您的说法,火电审批权应该调整了?
张树伟:理想的长期情况是:电力企业自负盈亏,在市场竞争充分、决策独立的情况下,火电审批权需要彻底取消。当然,下放火电审批权并不意味着问题都解决了,而是产生的问题相对要减少很多。目前地方政府负债高,社会银根收紧,“预算软约束”的问题得到了一定的约束;电力需求不旺,企业对项目上马的市场与盈利前景必须有所考量。再者,权力下放少了一道中央层面的手续,交易成本可以降低不少,而地方对各地的省情也更了解,即使犯了错误,其影响也会小一些。
另外,从电力发展形态方面看,分布式、分散化的电力系统具有充分的灵活性,应该是未来的发展方向。减少大范围跨区输电的规模应为未来电力规划的目标,将审批权下放有利于这一目标的实现。
记者:如果取消火电审批,发电企业作为自主的投资主体会不会出现混乱局面?
张树伟:这需要定义什么叫“混乱”,什么叫“有序”。如果企业是自主决策,那么盈亏自己会去衡量,如果产能过剩,其投资冲动的风险就不大。即使有,其损失也是分散到个体上,不属于政府担心的范围。当然,上马的火电项目要符合环保、安全、用工标准,这些外部性影响最需要政府重视。这些搞不好,项目上马的“输家”就可能是项目外的个体,这是不公平的,也是严重违背总体效率原则的。出现这一问题的“药方”应该是政府严格执法,加强监管,而不是“中央政府上收权力管起来”。
记者:目前各省都有火电发电量计划指标。在目前的这种情况下,是否应该调整这一规定?
张树伟:“平均发电量”指标从哪种角度看都是不合理的。如果仍然在审批的框里转悠,反而会增加新的自由量裁权导致腐败。
总之,长期来看,电力缺乏竞价市场才是一切问题的根源。电力市场缺乏产生了如下不良后果:第一,上网电价无法通过市场发现。政府确定的“标杆电价”一定程度上消灭了电力供求信号,由于信息不对称,各省的标杆电价标准早就脱离了电力建设的各项成本实际,而现实中的环保执法不严,企业通过节省环保成本等实现了电厂的正收益;第二,不同电厂的市场份额无法内生竞争确定。大锅饭的电量指标分配无助于技术的进步与“奖优惩劣”;第三,企业不会专注于提高效率,降低边际成本以提高自己的市场份额,而是专注练“外功”,跑项目审批,跑电量指标,跑优惠政策,这反过来又成为了政府进一步加强管制的理由;第四,电网专享“独买独卖”的垄断地位,电价机制固定僵化,对电厂的所谓“计划外”电量压低收购,制造各种收费事端,迫使电厂在其他地方想办法省成本,这也是企业环保、设备质量违法的一个重要原因。
(国际能源署全球能源展望组高级能源专家 张树伟)
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