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电力、油气应网运分开
放开竞争性业务
记者:“决定”表述中没有直接提到“能源”或“能源改革”,那么能源领域怎样进行改革呢?
范必:“决定”的语言是高度概括的。文件中提出,对自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务的改革。能源领域中的电力、油气行业中都有网络型业务,如电网、石油天然气管网,对它们应当实行网运分开的改革。“决定”还要求放开石油、天然气、电力等竞争性环节价格。
记者:电网系统怎样网运分开、放开竞争性业务?
范必:2002年实行的电力体制改革中,对原有国家电力公司进行了拆分,组建了两大电网公司,五大发电集团,四个辅业公司,组建国家电监会,打破原国家电力公司垂直运营、高度集中的体制。可以说,电力体制改革在所有网络状垄断行业改革中起到了先行先试的作用。
但改革并未完成。发电环节,国家计划管理的程度仍很高,电厂的发电量、电价仍由国家制定。电网集购售电主体于一身,输、配、售电仍上下游一体化经营,电网覆盖了电网资产运营、工程施工建设、电力系统调度、电量财务结算等业务。近年来又收购了一些上下游企业,从事非主营业务。
深化电力体制改革应进一步完成厂网分开和主辅分离的任务,实施交易或调度独立,取消不合理的发电量计划。让发电方与购电方直接进行交易,形成多买多卖的电力市场。同时,政府对电网企业应当单独定价、单独监管。最终建立起上网电价和销售电价由市场决定、输配电价由政府严格监管的电价体系。
记者:油气领域改革和油气管网的网运分开,似乎此前没有被特别关注过?
范必:目前,油气体制改革还未破题,甚至连一个完整方案都没有。“决定”提出了油气改革的方向。我国的油气行业由若干国有大企业上下游一体化经营,管网是其保持垄断地位的重要环节。以管网为突破口,进行油气体制改革完全可行。
相比电力体制改革,油气体制改革在研究深度上还有一定差距。油气领域目前只做到了部分业务政企分开,有些政府职能还在企业手中。没有政府机构对油气管网监管。
从放开竞争性业务角度来说,2010年出台的“新36条”提出,允许非公经济参与油气开发,参股国有企业,但实际运营主体还是三大油企,并未允许其他主体以独立法人资格进入行业。按照“决定”的要求,油气领域改革还有很大空间。
价改与能源体制改革协调推进
记者:推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价改,放开竞争性环节价格。哪些是政府定价的环节,哪些是竞争性环节?
范必:政府定价范围主要在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,也就是我们说的电网、油气管网。单独的价改很难实行,须与行业改革协调推进。当前的市场环境不同于改革开放之初,并非只要放开价格就可以释放生产力。
如仅把价格放开,由垄断企业定价,会使他们更方便利用市场支配地位获取更高垄断利润。这甚至不如现在的政府定价。“决定”关于价改的阐述与垄断行业改革同时提出。即未来国家不应一步放开所有政府定价,而是在厘清自然垄断业务和竞争性业务基础上,放开竞争性环节价格,政府对网络型自然垄断环节定价。同时要监管网络的成本、收益及是否向第三方安全开放。
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