绿色发展需加强能源法制建设

绿色发展需要能源法规护航

(一)绿色发展相关能源法规体系初具雏形

经过新中国成立以来数十年的努力，我国能源管理法律法规体系已具雏形，其中与绿色发展相关的内容如下。

1、宪法

中华人民共和国宪法在我国能源法律体系中起到统领性作用。宪法中“依法治国”、“倡导节约”、“保护和改善生活环境和生态环境”及“加强宏观调控”等原则对能源立法有重要的指导作用。

2、能源法律

本文分析的能源法律是指由全国人民代表大会或常委会制定的能源基本法律和能源专门法律现行的能源法律有以下几部。

1995年12月28日通过的《电力法》是我国第一部针对电力行业制定的能源法律，它开创了我国能源法律的历史先河，是中国能源法制史上的里程碑。其中第五条规定“ 电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”

1996年8月29日通过的《煤炭法》对环境保护的主要规定是第十一条“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。”其对合理开发利用和保护煤炭资源起到重要的作用。但由于《煤炭法》产生于我国经济体制转换时期，也可以说《煤炭法》体系框架中存在的问题，也是目前《煤炭法》中存在的问题。分别于2009年8月27日和2011年4月22日进行了两次修订 。

《矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。

作为能源管理综合性法律的《节约能源法》在2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过修订，扩大了法律的调整范围，增加了建筑节能、交通运输节能、公共机构节能三项重要内容，健全了节能标准体系和监管制度，加大了政策激励力度，明确了节能管理和监督主体，强化了法律责任。该法对推进全社会节约能源，提高能效和经济效益，保护生态环境，保障国民经济和社会发展，满足人民日益增长的物质文化生活等方面全面体现了绿色发展的原则。

《循环经济促进法》是全面规范从资源输入到废物排放的全过程的法律，将主体从企业扩大到全社会。

《清洁生产促进法》规定：国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国务院有关部门按照职责分工，制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。修订后的《中华人民共和国节约能源法》及2008年8月通过的《中华人民共和国循环经济法》则将政策的重点放在鼓励、支持农业和农村生物质能技术的发展。

《可再生能源法》2005年2月28日由十届全国人大常委会第十四次会议审议通过，2006年1月1日起执行，并于2009年12月26日又进行了修改。2005年颁布以来，经过短短几年的发展，我国可再生能源发电取得举世瞩目的伟大成就，风电规模世界第一，太阳能发电迅猛发展，但同时也出现了一些问题。最突出的问题就是可再生能源发电的无序发展使电源与电网建设不配套，以及电力质量、补贴、运行管理等问题，使电力上网难，电力调度难，影响了能源资源、环境保护、应对气候变化的协调发展，也影响了电力的协调发展。修改后的《可再生能源法》明确规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，对可再生能源健康发展直到积极的促进作用。

3、相关法律中的能源条款

在我国法律体系中，存在大量与能源相关的法律和法规。例如《标准化法》、《建筑法》、《政府采购法》、《企业所得税法》、《标准法实施条例》等法律和法规。例如，《标准化法》第二章第九条规定：“制定标准应当有利于合理利用国家资源，推广科学技术成果，提高经济效益，并符合使用要求，有利于产品的通用互换，做到技术上先进，经济上合理。”

(二)成效与问题并存

1、促进了绿色发展

总体上，能源法律对能源行业的绿色发展起到了极其重要的作用。我国终端能源消费中，优质能源消费需要的增长近年来明显加快，比重逐步增加。煤炭在终端能源消费结构中所占比重持续下降，特别是在20世纪最后十年下降幅度较大;与此同时，由于交通运输业的快速发展及居民生活水平的提高，石油和电力在终端能源消费中所占比重大幅提升。2012年，我国能源消费总量为 36.2亿吨标准煤，比上年增长3.9%;煤炭消费量增长2.5%;原油消费量增长6.0%;天然气消费量增长10.2%;电力消费量增长5.5%;全国万元国内生产总值能耗下降3.6%。能源消费结构优化成效显著。2012年，水电、核电、并网风电、太阳能发电合计发电量达到10662亿千瓦时，相当于减少标煤消耗约7700万吨。2012年底，全国火电机组供电标准煤耗325克/千瓦时，比1978年降低146克/千瓦时，煤电机组煤耗居世界先进水平。全国线路损失率6.74%，比1978年下降2.9个百分点，居同等供电负荷密度条件国家的先进水平。火电大气污染物得到有效控制。截至2012年底，燃煤电厂烟气脱硫机组容量达到6.75亿千瓦，比2005年增长近13倍，全国脱硫机组占煤电机组比例接近100%，电力二氧化硫排放量由2005年的1300万吨降至883万吨，每千瓦时二氧化硫排放量降至2.26克，好于美国2011年2.8克水平。电力烟尘排放总量从1980年的399万吨降至151万吨，每千瓦时烟尘排放量由1980年的16.5克降至0.4克。氮氧化物控制自2011年以来，大规模开展烟气脱硝装置建设。截至2012年底，全国已投运烟气脱硝机组容量约2.3亿千瓦，占火电机组容量的28.1%，规划和在建的烟气脱硝机组已超过5亿千瓦。每千瓦时火电氮氧化物排放量由2005年的3.6克下降至2.4克。应对气候变化取得重要进展。以2005年为基准年，2006年至2012年，电力行业通过发展非化石能源、降低供电煤耗和降低线损率等措施累计减排二氧化碳35.6亿吨，各年碳减排量逐年提高。

2、法制建设与发展理念仍存差距

能源法制建设与绿色发展理念的要求比相仍有许多差距和问题。一是虽然现有的能源法规都从不同角度和层次提出相关要求，但缺乏绿色发展理论系统指导下的方法和思路。绿色发展是系统性、协调性发展理念，在计划经济时代条块分割的管理体制下难以在立法工作中体现绿色发展的理念。二是法律之间如环保、节能、能源单项法缺乏有效沟通协调，对同一问题不同要求，造成实际执行中交叉矛盾。循环经济促进法、清洁生产促进法、可再生能源法与污染控制法、环境保护法之间也存在交叉;绿色发展在法律层面和执行层面存在混乱无序的情况。同时像水电、热电联产、IGCC等是不是清洁能源等这类重要的问题在法律上阐述都不明确，在实际工作中也存在很大争议，给绿色发展带来巨大障碍。三是由于受计划经济的长期影响以及能源产业的地位、作用和特点，使我国的能源法更多体现出行政法的特征，能源法常常以行政管理关系和能源行政监督关系为主要调整对象，以政府行政命令的方式直接管理能源事务。主要规定政府和相关部门权利，较少体现市场经济，绿色发展缺少市场推动。这在电力、煤炭法上体现得尤为突出。四是缺乏绿色发展要求内在的互相协调，低碳、清洁之间的关系，低碳与经济性之间的关系研究不够，使节能与减排缺乏合理的平衡点。如同样是推动绿色发展，有人认为要“去核”、“限核”，有的认为要发展核电，总体体现出结合国情针对绿色发展的基础研究不足。五是从绿色发展的管理角度讲管理体制比较混乱。节能减排、应对气候变化、生态保护、污染控制、清洁生产、循环经济等都有主管部门，对于具体的企业而言，某一具体措施就涉及了污染控制、节能、节水、节油、减碳、综合利用等多个方面，需要了解多个政府主管部门的相关要求，政府部门之间权利管理交叉造成法律行政成本增加，增加了企业负担。