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绿色发展约束下能源法制建设如何加强
(一)研究建立新的法规体系
建议在党和国家的基本法律和政治文件中全面阐述绿色发展的思路和体系,在国家法律中制定绿色经济基本法,在基本法中规定涉及绿色发展各种法律的范围、作用,使之协调配套。立法应由全国人大而不是由部委牵头, 开展科学发展观要求下的新的绿色能源法规体系研究, 形成一个以能源法为龙头,与环境法律相协调,与污染控制、生态保护、清洁生产、废物回收综合利用等专项法相衔接,与其他相关法规中的绿色发展要求相协调的能源法规体系。加强能源法与环境法、气候变化法的整合与协调,能源法与环境法在节能与环保上具有连接点,应将能源法与环境法的整合作为解决能源与环境问题的关键策略,促进能源立法实现能源发展与环境保护的协调。
(二)明晰重大能源立法战略取向
绿色能源立法应结合本国国情进一步明晰一些重大政策取向。如,能源法如何确定可再生能源及煤炭、石油、天然气、核电等的法律地位?本文分析认为,煤炭等化石能源占我国能源的比重仍高达70%以上,尽管煤电在中国发电结构中的比例会不断下降,但到2050年前煤电比重仍然会最高。非化石能源、可再生能源替代包括煤炭在内的常规能源的任务是长期的、艰巨的、曲折的、甚至是反复的。对中国来说,结合国情通过优化煤炭利用,逐步调整能源和电力结构无疑是正确的,放弃或者忽视煤电的发展将是有害的甚至是危险的。因此,在鼓励促进可再生能源形成新的可替代能源的同时,更应该强调煤炭等化石能源的清洁、高效和综合利用。
(三)充实法规内容, 增加法规的可操作性, 减少法规层次
尽量将强制性、可操作性要求细化在法规层面。现行的大量强制性绿色发展要求,由于体现在法中只是原则,难以操作。而当细化到规章和文件中时,往往又存在走样情况,甚至与立法原则相违背的情况时有发生。这种问题不解决,能源管理体制和能源法制建设是没有希望的。法规的可操作性是法规的权威所在,如美国《国家能源政策法-2005》,长达1720多页,共有十八章,420多条,主要内容包括了提供消费税优惠、促进提高家庭用能效率、设定新的最低能效标准、加强和提升国内电网等能源基础设施、通过减税等措施促进可再生能源的开发利用、支持高能效汽车生产、减少对国外能源的依赖等,可操作性很强,执法除需要联邦和州政府行政与司法系统执行以外,明确要求联邦能源监管委员会(FERC)制定强制性的各项实施计划,执法有保障。
(四)加强能源法调节手段的市场化
应从传统的单纯行政管理调节手段模式逐步向行政调节与市场调节相结合的模式转变。 一方面推动形成以市场调节为主的能源价格形成机制,在能源产品定价时应按照有利于反映能源市场供求关系、环境保护成本(环境损害成本往往难以确认,但采取的环境保护成本是可以明确计算的)的原则,建立市场调节主导的能源价格形成机制,另一方面鼓励竞争与开放,实行多元化的能源投资产权制度,在调节方式上重视能源补贴、能源税收、排污权交易等反映市场经济要求并能够带来能源活动高效的调节手段。如美国在最近40年一直通过经济政策坚定地鼓励全面开发利用绿色能源,在建设绿色能源(太阳能和可再生能源)生产基地中,用税收、利息等金融工具鼓励消费太阳能等可再生能源,之后的几部能源法案进一步采用税收抵扣、费用返回、财政扶持等经济手段支持绿色能源的技术研发、生产和消费,同时促进绿色能源上下游产业协调发展。
(作者单位:中国电力企业联合会)
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