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第二,《环保法》修改进一步规范了建设项目环评审批和环保执法。进一步规范建设项目环评审批,一是要解决政府主要领导对环评的不当干预的问题;二是完善建设项目环评信息公开制度和公众参与程序,为公众和所有利益相关方表达意见提供切实的渠道和程序性保障;三是强化法律问责和行政问责。以法律进一步规范环保执法,重点在于解决乱作为和懈怠问题,解决的办法是加强对执法者的监督。
靠监督和问责制约政府行为
制约有关环境的政府行为主要靠监督和问责。监督和问责都是为了使政府官员守住行为底线。监督分为内部监督和外部监督。内部监督指的是政府内部不同部门之间的监督,特别是环保部门对其他部门有关环境的政府行为的监督。外部监督指的是行政机关以外的主体如人大、公众、社会组织、公共媒体、法院等对行政机关的监督。问责分为行政问责和法律问责。行政问责指的是由行政机关依法对违反法律法规的行政机关责任人员追究行政责任。法律问责指的是由国家检察机关依法对涉嫌犯罪的行政机关责任人员追究刑事责任和行政相对人依法对行政机关提起行政诉讼。
就《环保法》的执行而言,加强对规划行为的监督,要从加强内部监督和外部监督两个方面入手。加强内部监督,需要建立和完善有关的程序和组织机构,确保环保部门有关规划的专业意见能够得到有效的表达。建议在国务院和省级地方人民政府恢复并完善政府环保联席会议制度。环保部门关于各种规划的意见可以在这个平台上与其他部门的意见相博弈,做到环保优化经济发展。在加强外部监督方面,要加强人大监督和社会监督。在加强人大监督方面,建议用法律规定将有关环境的规划,如土地利用规划和各类专项规划(包括其环境影响评价报告书)提交人大常委会审议和批准,并由人大运用其监督权(听取专项汇报的权力、质询权乃至罢免权等)对规划的实施进行监督。在社会监督方面,建议用法律对规划信息的公开和规划利益相关者及公益性社会组织的有效参与做出细致而切实的程序性规定。
此外,建议强化对规划环评的问责。特别是对政府在规划环评过程中的信息公开、征求意见等重要环节规定问责。对规划制定机关和相应的政府主要领导在这些环节上的违法和违规要依法依规严肃问责。这将对规划的科学民主决策提供有力的保障。
为了加强对环评审批行为和环保执法行为的监督,还要进一步完善审批信息和执法信息的公开制度。这些行为通常是具体行政行为,对其问责可依据《行政许可法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》等进行。
为了完善对有关环境的政府行为的监督和制约制度,还需要创立以行政诉讼为后盾的政府环保履职督促制度。建议立法机关适时修改《行政诉讼法》,规定合法的中国非营利组织有权以提起行政诉讼为后盾,要求政府在一定期限内依法履行环保职责,即在该期限内政府没有依法作为的情况下,非营利组织有权向法院提起关于该政府行为的行政诉讼。
政府是环保事业中的一个重要主体,规范和制约有关环境的政府行为十分必要。《环保法》的修改,不仅进一步规范和制约了有关环境的政府行为,也是强化环保部门有法可依、依法执法的有力保障。
(作者单位:上海交通大学法学院环境资源法研究所)
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