王敏：全面推进能源领域市场化改革

打破行政性垄断 理顺能源价格机制

如果解决中国能源发展的问题，结构和环境问题，核心问题就是大力发展天然气、核能、可再生能源等清洁能源，优化能源结构，大幅度提高能源利用效率。从经济学角度看，垄断分好几种，一种是自然垄断，像管网，管道铁路，另外一种就是基于市场竞争，技术型的垄断，比如最近在调查高通、微软，他们垄断是对他们技术的回报。还有行政上的垄断，我们认为这是一个最糟糕的垄断，就是靠一纸批文，一项法规确定垄断地位，不是看技术，不是看市场竞争力形成的垄断。我们认为它是中央政府运用国家行政权力，严格限制行业自由准入，创立并维护由若干家国有企业垄断全行业的局面。油气行业行政性垄断的形成，80年代部改公司，90年代放开批发零售，90年代末倒退，当时通过行政垄断保护国有的企业，当时大概通过几个法案，一个是1998年的《矿产资源勘察区块登记管理办法》，另外，进出口环节的行政性垄断，民营企业有配额管制，然后民营企业把油运到国内来，必须由中石油、中石化的排产证明，下游批发和零售环节的行政性垄断，就是1999年38号文和2001年72号文。

电力行业行政垄断也是有它的历史渊源，电力行业大概分四个环节，发电、输电、配电和送电，电力行业有自然垄断属性，所谓自然垄断就是它的生产技术决定的，就是不需要两家企业共存。在世界各国，我们看电力行业非常容易形成自然垄断，1985年开放发电环节，2002年《电力体制改革方案》，五号文件，当时做的就是厂网分开，拆分成五大发电集团，两大电网公司和四大电力辅业集团。价格管制，行政性垄断的必然产物，是谋求公共利益和国企政策性保护的平衡。另外就是压低能源价格，促增长。另外就是成本加成下的价格管制，成本加成，由政府核定成本，再加一定利润率等。

另外，价格管制我们认为它还有一项重要的管制就是环境价格管制缺失，环境资源是高度稀缺资源，在座各位，包括对所有人而言，环境，尤其好的空气，水有很高的价值，刚才我们讲雾霾对人的健康有很大的影响，它有很高的价值，但是它又很有价格，外部性的问题，产权没法界定。但是，一个产品当它有价值，又没有价格的时候人们就过渡消费这个产品，污染这么严重，它愈演愈烈，很大程度保证环境价格没体现我们的生产消费。从经济学角度来看，市场失灵，政府应通过水肥或者污染权交易对环境进行定价，环境是有价值，也应该有价格，但是在我们国家环境管制长期缺乏。所以，如果能源价格不包含行业成本，能源价格整体偏低。另外，没有包括环境成本，还有一个能源内部的价格会结构性失衡，就是相比天然气和非石化能源等清洁能源，煤炭和石油的价格过低。这里有一个挺有意思的数，2012年发达国家、德国、法国、英国、汽油税费比重分别为62%，61%和64%。另一方面长期缺乏环境管制，会有很大的问题就是造成逆向收入分配和社会不公，哪怕在北京，还是40%人是依靠公共交通出行。

建立并维持行政性垄断的后果，我们总结这四项，一个是在位垄断企业效率低下。另外一个是抑制投资和技术创新，在我们国家一个是市场垄断，一个是免费登记，这里可以比较的一个现象就是美国有8000多家油气公司是完全开放的，而在美国页岩气革命在今天的世界能源格局产生很大的影响，页岩气革命完全靠市场推动，页岩气革命里面有7000多家中小公司招我们推技术，而且直接推动突破页岩气技术的一家小型的油气公司，大概花了17年时间，打了十几口井，花数亿美元，把这个问题突破了，因为它突破，美国的页岩气革命极大的缓解了美国的页岩气压力，所以再过五到十年，美国可能能源独立了。第三、高额垄断租金，现在看几个大的国家电网，中石油、中石化、中海油，这几家的净利润还是比较可观的，另外是高额利润本质上是全社会向在位企业所支付的垄断租金，也是全社会向垄断企业的财富转移。最后就是腐败，这不多讲了。

价格管制会有什么后果?因为垄断，逻辑上政府对你进行价格管制，而价格管制，成本加成，成本加成和市场定价有很大的区别，成本加成不能反映供求关系，你管制价格，价格会过低，因为现在经济形势，过去电价过低，价格可以扭曲，但是人的生产和消费行为会根据价格做调整，人的行为会根据价格做变化。我们刚才讲了，因为你没包括环境价格，能源价格总体过低，产品价格低，后果就是刺激消费，抑制供给，消费和供给无法平衡，就出现短缺。所以，这次我们认为价格管制，价格越低，亏损的越厉害，所以，各种价格扭曲导致人的行为扭曲。另一方面能源价格的结构性失衡，这有什么问题呢?一个是清洁能源的价格过高，意味着清洁能源对煤炭或者燃油的替代会非常艰难，现在为什么天然气发展这么慢，就是因为天然气太贵。另一方面很重要的一点，就是价格结构性失衡，尤其能源价格，石油价格和煤炭价格过低聚会抑制清洁能源的研发和科研活动。这是有一张图，棕色线是全球平均的能源价格，柱状图是全球国家能源公共科研投入，可以看到石油价格越高，各个国家在能源方面的科研投入是越高的，这是很明显的一个问题。所以，如果长期低油，或者低煤，不利于清洁能源的开发和勘探。

怎么办?2012年我们的GDP总量52万亿，能源消费总量36亿吨，我们有个测算，大概在2030年，中国GDP达到200万亿元，中国按GDP来算，超过美国了，再过十年，按汇率测算，估计汇率上也超过美国，再过十年，二十年，中国就可能突破200万亿，是今天的4倍。所以，雾霾带来的环境、健康的问题，如果GDP到原来的4倍，到时候环境和生态是非常严峻的，而且能源问题在上世纪80年代，两次石油危机以后，全世界都碰到能源危机问题，各个国家，当时发达国家采取了不同的应对措施，他们找到一些可行的借鉴经验。当时为了应对这次石油危机，主要两是种策略，一个是日本和欧洲截流，通过税收等各种政策手段，提高石油价格，千方百计节约石油消费，提高石油使用效率，并积极发展可再生能源。美国走了另外一条路，就是开元，为促进经济增长，千方百计扩大并保障进口石油供应，长期维持低油价，为了保证能源供应，美国也必须在世界范围积极介入主要能源生产地区的局部冲突问题。

这两种不同的应对策略会有不同的后果，美国开源的后果就是高能的生产方式，美国油价只有日本的51%，但是我认为开源不解决环境问题，让环境越来越严重，第二、没有条件，美国有条件开源，那时候美国有很好的资源禀赋，美国的天然气出价是我们的2.7倍，它的消费量比我们低，它有条件做开源。但是，另一方面，我国每万美元GDP能源消耗是美国的2.45倍，德国和法国的3.65倍，日本、英国和意大利的4倍。但是，如果我们的能耗降到美国、日本、德国、法国、印度、意大利这种水平，就能支持200万亿GDP的总量，这是不同的经济发展情景。但是，另一方面政治的约束，因为中国体量大，体要开源，要买，一买就涨，一买就贵，过去十年就是这个教训，这个开源程度蛮高，另外就是政治程度，因为开源的中国能源供应，高度依赖国际的地区局势。

所以，我们的总结解决中国能源发展问题，唯一的解决就是截流，打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，同时利用市场和政府的手段理顺能源价格机制，让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性，并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。但是我们的环境管制，很有可能带来能源价格的涨价，所以我们要回答能源涨价到底是不是可行，当然能源涨价，大家关心的它影响民生，另外一个方面就是会不会影响企业的竞争力。这里面我们想强调，民生的角度来看，能源涨价和民生一样很有限，首先能源涨价是对环境成本的支付，我们国家现在能源价格从世界上看不算比，比美国高，但是我们有很高的环境成本，美国没有环境成本，这是对环境成本的一个支付，每个社会都面临一个选择，你是要健康，还是要雾霾。另一方面收入增长可消化涨价压力，2003-2010年销售电价年均上涨3%，城镇和农村居民收入年均分别增长12%和9.4%。另外一方面涨价可以通过阶梯定价等，很大程度可以环节因为环境涨价带来对民生的影响。另一方面是企业竞争力的靠来，污染税费的双重红利，就是税负的总量要平衡，实际上是调整税负结构问题，从企业角度来看，它实际上对它的税负总量影响不大，调整结构。所以，从这些来看，我们觉得就是理顺能源价格机制，理顺价格机制的前提是破除行政性垄断，从新的形势来看，民营企业有竞争力。