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打破行政性垄断 理顺能源价格机制
如果解决中国能源发展的问题,结构和环境问题,核心问题就是大力发展天然气、核能、可再生能源等清洁能源,优化能源结构,大幅度提高能源利用效率。从经济学角度看,垄断分好几种,一种是自然垄断,像管网,管道铁路,另外一种就是基于市场竞争,技术型的垄断,比如最近在调查高通、微软,他们垄断是对他们技术的回报。还有行政上的垄断,我们认为这是一个最糟糕的垄断,就是靠一纸批文,一项法规确定垄断地位,不是看技术,不是看市场竞争力形成的垄断。我们认为它是中央政府运用国家行政权力,严格限制行业自由准入,创立并维护由若干家国有企业垄断全行业的局面。油气行业行政性垄断的形成,80年代部改公司,90年代放开批发零售,90年代末倒退,当时通过行政垄断保护国有的企业,当时大概通过几个法案,一个是1998年的《矿产资源勘察区块登记管理办法》,另外,进出口环节的行政性垄断,民营企业有配额管制,然后民营企业把油运到国内来,必须由中石油、中石化的排产证明,下游批发和零售环节的行政性垄断,就是1999年38号文和2001年72号文。
电力行业行政垄断也是有它的历史渊源,电力行业大概分四个环节,发电、输电、配电和送电,电力行业有自然垄断属性,所谓自然垄断就是它的生产技术决定的,就是不需要两家企业共存。在世界各国,我们看电力行业非常容易形成自然垄断,1985年开放发电环节,2002年《电力体制改革方案》,五号文件,当时做的就是厂网分开,拆分成五大发电集团,两大电网公司和四大电力辅业集团。价格管制,行政性垄断的必然产物,是谋求公共利益和国企政策性保护的平衡。另外就是压低能源价格,促增长。另外就是成本加成下的价格管制,成本加成,由政府核定成本,再加一定利润率等。
另外,价格管制我们认为它还有一项重要的管制就是环境价格管制缺失,环境资源是高度稀缺资源,在座各位,包括对所有人而言,环境,尤其好的空气,水有很高的价值,刚才我们讲雾霾对人的健康有很大的影响,它有很高的价值,但是它又很有价格,外部性的问题,产权没法界定。但是,一个产品当它有价值,又没有价格的时候人们就过渡消费这个产品,污染这么严重,它愈演愈烈,很大程度保证环境价格没体现我们的生产消费。从经济学角度来看,市场失灵,政府应通过水肥或者污染权交易对环境进行定价,环境是有价值,也应该有价格,但是在我们国家环境管制长期缺乏。所以,如果能源价格不包含行业成本,能源价格整体偏低。另外,没有包括环境成本,还有一个能源内部的价格会结构性失衡,就是相比天然气和非石化能源等清洁能源,煤炭和石油的价格过低。这里有一个挺有意思的数,2012年发达国家、德国、法国、英国、汽油税费比重分别为62%,61%和64%。另一方面长期缺乏环境管制,会有很大的问题就是造成逆向收入分配和社会不公,哪怕在北京,还是40%人是依靠公共交通出行。
建立并维持行政性垄断的后果,我们总结这四项,一个是在位垄断企业效率低下。另外一个是抑制投资和技术创新,在我们国家一个是市场垄断,一个是免费登记,这里可以比较的一个现象就是美国有8000多家油气公司是完全开放的,而在美国页岩气革命在今天的世界能源格局产生很大的影响,页岩气革命完全靠市场推动,页岩气革命里面有7000多家中小公司招我们推技术,而且直接推动突破页岩气技术的一家小型的油气公司,大概花了17年时间,打了十几口井,花数亿美元,把这个问题突破了,因为它突破,美国的页岩气革命极大的缓解了美国的页岩气压力,所以再过五到十年,美国可能能源独立了。第三、高额垄断租金,现在看几个大的国家电网,中石油、中石化、中海油,这几家的净利润还是比较可观的,另外是高额利润本质上是全社会向在位企业所支付的垄断租金,也是全社会向垄断企业的财富转移。最后就是腐败,这不多讲了。
价格管制会有什么后果?因为垄断,逻辑上政府对你进行价格管制,而价格管制,成本加成,成本加成和市场定价有很大的区别,成本加成不能反映供求关系,你管制价格,价格会过低,因为现在经济形势,过去电价过低,价格可以扭曲,但是人的生产和消费行为会根据价格做调整,人的行为会根据价格做变化。我们刚才讲了,因为你没包括环境价格,能源价格总体过低,产品价格低,后果就是刺激消费,抑制供给,消费和供给无法平衡,就出现短缺。所以,这次我们认为价格管制,价格越低,亏损的越厉害,所以,各种价格扭曲导致人的行为扭曲。另一方面能源价格的结构性失衡,这有什么问题呢?一个是清洁能源的价格过高,意味着清洁能源对煤炭或者燃油的替代会非常艰难,现在为什么天然气发展这么慢,就是因为天然气太贵。另一方面很重要的一点,就是价格结构性失衡,尤其能源价格,石油价格和煤炭价格过低聚会抑制清洁能源的研发和科研活动。这是有一张图,棕色线是全球平均的能源价格,柱状图是全球国家能源公共科研投入,可以看到石油价格越高,各个国家在能源方面的科研投入是越高的,这是很明显的一个问题。所以,如果长期低油,或者低煤,不利于清洁能源的开发和勘探。
怎么办?2012年我们的GDP总量52万亿,能源消费总量36亿吨,我们有个测算,大概在2030年,中国GDP达到200万亿元,中国按GDP来算,超过美国了,再过十年,按汇率测算,估计汇率上也超过美国,再过十年,二十年,中国就可能突破200万亿,是今天的4倍。所以,雾霾带来的环境、健康的问题,如果GDP到原来的4倍,到时候环境和生态是非常严峻的,而且能源问题在上世纪80年代,两次石油危机以后,全世界都碰到能源危机问题,各个国家,当时发达国家采取了不同的应对措施,他们找到一些可行的借鉴经验。当时为了应对这次石油危机,主要两是种策略,一个是日本和欧洲截流,通过税收等各种政策手段,提高石油价格,千方百计节约石油消费,提高石油使用效率,并积极发展可再生能源。美国走了另外一条路,就是开元,为促进经济增长,千方百计扩大并保障进口石油供应,长期维持低油价,为了保证能源供应,美国也必须在世界范围积极介入主要能源生产地区的局部冲突问题。
这两种不同的应对策略会有不同的后果,美国开源的后果就是高能的生产方式,美国油价只有日本的51%,但是我认为开源不解决环境问题,让环境越来越严重,第二、没有条件,美国有条件开源,那时候美国有很好的资源禀赋,美国的天然气出价是我们的2.7倍,它的消费量比我们低,它有条件做开源。但是,另一方面,我国每万美元GDP能源消耗是美国的2.45倍,德国和法国的3.65倍,日本、英国和意大利的4倍。但是,如果我们的能耗降到美国、日本、德国、法国、印度、意大利这种水平,就能支持200万亿GDP的总量,这是不同的经济发展情景。但是,另一方面政治的约束,因为中国体量大,体要开源,要买,一买就涨,一买就贵,过去十年就是这个教训,这个开源程度蛮高,另外就是政治程度,因为开源的中国能源供应,高度依赖国际的地区局势。
所以,我们的总结解决中国能源发展问题,唯一的解决就是截流,打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制,同时利用市场和政府的手段理顺能源价格机制,让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性,并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。但是我们的环境管制,很有可能带来能源价格的涨价,所以我们要回答能源涨价到底是不是可行,当然能源涨价,大家关心的它影响民生,另外一个方面就是会不会影响企业的竞争力。这里面我们想强调,民生的角度来看,能源涨价和民生一样很有限,首先能源涨价是对环境成本的支付,我们国家现在能源价格从世界上看不算比,比美国高,但是我们有很高的环境成本,美国没有环境成本,这是对环境成本的一个支付,每个社会都面临一个选择,你是要健康,还是要雾霾。另一方面收入增长可消化涨价压力,2003-2010年销售电价年均上涨3%,城镇和农村居民收入年均分别增长12%和9.4%。另外一方面涨价可以通过阶梯定价等,很大程度可以环节因为环境涨价带来对民生的影响。另一方面是企业竞争力的靠来,污染税费的双重红利,就是税负的总量要平衡,实际上是调整税负结构问题,从企业角度来看,它实际上对它的税负总量影响不大,调整结构。所以,从这些来看,我们觉得就是理顺能源价格机制,理顺价格机制的前提是破除行政性垄断,从新的形势来看,民营企业有竞争力。
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