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目前中国实行的是中央集权制。在这种制度背景下,各级地方政府机构设置是上行下效,中央政府设立某个机构,地方政府才会设一个相应机构且必然会设一相应机构。能源管理体制的内容主要包括国家能源管理机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行、协调和监管的机制。中国能源管理体制始终处在一个“能源紧张-加强管理、增设能源机构、追加投资-能源生产不断增长-能源供应量增加、能源工序关系缓和-能源管理放松,能源生产受限-能源生产再度紧张”的怪圈。可以说每一次能源管理机构的调整都源于能源生产和消费矛盾的激化,最终又因为能源生产和消费矛盾的暂时解决而简化、放松。
能源管理体制变动频繁是中国能源管理体制的特征之一。自1949年成立燃料工业部到1954年撤销该部,中国的能源管理机构分分合合的大幕开始拉开,迄今为止中国能源管理体制经历了十几次变革,但仍处于不稳定状态。这种能源管理机构不仅浪费了很多资源,无形中给能源规划与政策的延续性带来巨大损耗,也不利于从宏观上对能源进行整体的考虑和安排。
历史清楚地记录下了中国在能源管理体制中经历的重大改革。从纵向来看,中国能源管理体制经历了从高度集中的政企不分、政监不分的行业计划管理体制向政企分开、市场化改革和专业化管理机构的方向发展,但是行业分散管理的格局仍然没有很大改观。管理职能分散是中国能源管理体制的另外一个特征。能源管理的各项管理职能分散在国家发改委、能源局、商务部、国土资源部、水利部、农业部、国资委、科技部、环保部等部委或国务院派出机构中,并且各个能源领域的分工又有所不同。分散管理导致的结果是:政企不分、政出多门、多头执法,政策和法律的制定变成了部门利益的角力场,这不仅造成了管理资源的浪费和损耗,也给管理相对人带来诸多不便,成为能源发展的一大阻碍。
从现实来看,中国目前的这种能源管理体制既不能满足中国经济和社会发展的需要,也不适应国际能源形势发展的变化。能源管理体制改革的目标,是成熟市场经济体制改革目标的重要组成部分之一。能源生产是国民经济的基础,政府对能源生产管理效率的高低决定了能源对国民经济贡献效率的高低。分散的政府管理不利于统一的能源战略的实施,过分集中的政府管理存在增加管理成本的问题,因此,如何合理地采取有效的管理形式,处理好能源管理中分权与集权的关系,充分发挥中央与地方的积极性是能源管理体制研究中必须认真研究的问题。
能源管理体制是能源发展的前提和保障。“十二五”时期是中国能源产业转型攻坚任务能否完成的关键期,能源管理体制改革继续处于攻坚阶段。面对持续的能源挑战,中国正在推行能源管理体制改革和能源政策调整的尝试。中共“十八”届三中全会明确了经济体制改革的方向和要求,能源领域落实改革任务时应抓住既有方向性和全局影响力,又有高度社会共识,且改革成本和风险小的关键环节,牵一发而动全身,盘活能源改革发展的全局。
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