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能源产业是一个联系紧密的有机系统,更为重要的是,能源形势的发展表明,能源问题越来越不仅仅是一个产业层面的问题了,它密切关系并深刻影响到国际政治、国家安全和发展战略。然而,目前中国能源产业主要以国有企业为主,尤其是一些国有特大型企业在部分能源产业领域形成了寡头垄断的格局,有些大型国有能源企业是由原来的政府能源管理部门发展而来的,级别较高。
无论是中国石油、中国石化、中国海油这样的“石油巨头”,还是国家电网、南方电网和五大发电集团这样的“电老虎”,以及神华、中煤等“煤炭航母”,乃至中核、中广核等“核电巨擘”,多为“副部级”单位。而作为能源综合管理机构的国家能源局被定位为国家发改委管理的“副部级”单位,这就意味着存在体制摩擦的隐患,使得国家能源局在协调、管理大的能源企业时难以发挥应有的功能,制约了国家能源管理目标的实现。
从中国目前的情况来看,由于任务多、职权范围小,国家发改委下属的国家能源局在履行管理职责上受到掣肘颇多,难以完成能源宏观管理的职责,所以,在时机成熟时设立能源部,将是解决这个问题的可行方法。由于能源行业涉及各种不同的主体,包含各式各样的行为,在设立了独立的能源主管机构和监管机构之后,将有可能使能源行业有封闭管理的趋向,不利于国家利用各部门、各方面的力量配合能源战略和政策的制定及实施。
所以,一个超部门利益的高级别协调与决策机构的出现就不可避免。该高级别能源管理机构的职能有宏观管理职能和微观管理职能,其中宏观管理职能包括:规划国家能源战略、健全能源领域法规、制定合适能源政策和能源源战略储备。微观管理职能主要包括:价格管制、各种税收或补贴政策矫正外部性和市场准入政策。未来,国家能源委员会应充分发挥其高级别能源管理机构应有的作用,尽快制定富有前瞻性和高度统筹的能源战略和政策。
能源管理体制改革要想持续深入地推进下去,就不能不寻求能源法律的支持和保障,否则改革的结果不仅有可能违背法律规定,也可能会因没有法律保障得而复失。在能源的重要性逾显的今天,能源活动的各个阶段都需要能源管理机构不同程度的介入,可以说,任何能源制度设计都需要考虑到能源管理机构的职责和权限问题,这不仅是能源立法对能源管理的规范任务,也是能源法律法规在现实中得以有效实施的前提要求。
能源立法是国家在能源问题上的基本态度和国民意志的体现,超越了能源管理机构以及其他组织、个人之间的利益之争,从国家统筹和战略的高度明确能源活动规范,也是能源管理所应遵循的管理规则。因此,能源管理体制改革应以法治建设作为能源管理体制改革的基础,从能源立法入手,以系统思维和顶层设计的思路确定改革方式,避免单纯行政体制改革可能带来的人为阻碍或不当妥协,保证改革的科学性、正当性和公平性。
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