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从国资委内部来说,最敏感的几个问题如分类、体制框架、混合所有制、职工持股、退出领域等问题正进入实质性阶段。顶层设计方案一直未能出台的重要原因可能是涉及到财政部、发改委、工信部等相关部委之间的平衡与协调。
国企改革实质上就是资源和利益的重新分配和调整,改革难就难在这里。国企改革整体方案迟迟未能出台,最根本的原因就是由于权力分散,“五龙治水”的局面仍存在,这个问题一直没有得到很好的解决,使得改革方案长期处于交换意见和摩擦阶段。
据我了解,国资委最近开会讨论的是国企改革的配套方案,也就是中观层面的、企业具体实施的一些方案;至于宏观层面的,由于部委之间存在很多利益博弈,顶层设计方案一直未能出台,现在深改组下去调研,由中央来处理这个问题。
国企分类是改革基础
记者:顶层设计方案制定提速,意味国企改革的一些问题有望进一步明确。在你看来,深化国企改革面临的主要难题是什么?
李锦:这一轮国企改革必须从分类开始,这是基础,应尽快出台分类改革的实施意见,才能有效地推动整个国企改革的进程。
国企分类牵涉到国企改革的性质、标准、目标、途径和社会资源分配以及效益功能。问题在于,公益型、竞争型国企的分类比较明确,难的是保障型国企。保障型国企具有自然垄断特征,处于涉及国家经济安全的行业,在央企中包括电力、石化、通讯,或军工类,但它们又和公益型、竞争性国企交叉存在,内部细分很难。
分类做起来难,涉及国家利益和企业内部利益。分类未定,混合所有制就很难推行,因为混合所有制要讲哪一块先让出来哪一块后让出来,现在分类没分清楚,大家铁板一块都不让。
另一个难题是框架的问题。
十八届三中全会提出三级框架说法,即“国资委-国有资本投资公司-所属国企”三级框架。此前我国国有资本监管体系是“国资委-所属国企”二级框架结构。无论是二级框架还是三级框架,都必须先解决一个问题:企业由政府哪个部门来管?否则全面深化改革难以深入下去。
1998年国务院机构改革后,电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等9个专业经济部门一并撤销或降格为行业协会,由国资委直接监管企业,原来的“九龙治水”变成“一龙治水”。
但这“一龙”却治不了水,这是因为政企不分的问题没有得到根本解决,现在又恢复成“五龙治水”—国资委监管所属国企,财政部掌握财权,工信部抓工业,发改委管项目,中组部人事部负责人事任免,结果导致国资委身份尴尬,什么都管不了。
改革的核心问题是权在谁手里,利怎么分。比如财政部提出成立金融国资委,国土部也提出过矿产国资委;文化部和农业部下也有很多国企,有效益的都抓住不放,这样一来除了大“五龙治水”还有小“五龙治水”。现在是权、事、利三者中,事在国资委,在权和利上其他部门都不放。
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