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也许有人会问,都到年关了,政府部门为何还剩4万亿元?为何不在预算编制时就堵住这一漏洞?
其实,每年各级人民代表大会都会听取和审议预算报告,与此同时,也存在代表“看不懂”“看不完”预算报告的情况,特别是短短几天之内,要对一个上百亿的项目“简明扼要”的财政资金投向进行准确把握,要在一叠厚厚的预算报告中审出问题,难度是可想而知的。基于这种预算监督的失位,个别地方政府部门在年初预算编制时,或者好大喜功、上报大项目,或者见利忘义、虚报项目,努力让自家的“钱袋子”鼓起来。
话说回来,年底“突击花钱”并不完全等同于地方财政的“丰衣足食”,实际上基层“等米下锅”问题依然突出。按照惯例,每年全国人大在3月份才批准中央财政预算,中央财政的钱拨付到地方时已经是第三、四季度。管“钱袋子”的和花钱的严重不同步,也会逼迫地方政府部门在一年中花钱时“前紧后松”,这不仅不能说明“钱多多”,反而会影响经济民生项目必要性的建设开发。
此外,上海财经大学教授邓淑莲认为,政府钱拨得慢是一大原因。每年全国人大在3月份才批准中央财政预算,经过一些流程,中央财政的钱拨付到地方时已是第三、四季度,甚至晚的到12月。
一位省财政厅预算处人士表示,年终集中花钱原因比较多,比如税收入库的时间不确定,上级拨款规模和时间不确定等。而一位地方财政局预算处官员曾表示,由于《预算法》要求地方收支平衡,这就造成他们在年末吃准了全年财政收入之后,再量入为出地执行支出项目。
官员预算问题
年底突击花钱,实在是近些年的一个怪现象。一方面,每年预算收入不敷预算支出,有相当的缺口,需要赤字弥补,需要举债维持。但另一方面,大量的财政资金花不出去,要在年底千方百计巧立名目突击花掉。这至少说明,我们的预算在准确性、合理性诸多方面是不尽如人意的,有些预算支出是存在巨大水分的。
预算支出为什么会有水分?其原因主要在于,官僚的预算最大化追求,财政部门与预算支出部门之间信息不对称,长官意志干预预算,“基数加增长”的预算方法的缺陷,以及人大审议与监督的苍白无力等等。
中国各个政府部门的官员,尤其领导,无不追求本部门预算最大化。在官场上,一个部门能不能得到更多的预算,被认为是这个部门领导有没有能力,有没有影响力的试金石。
各部门都在为本部门预算最大化调动各种资源进行竞争和博弈,而负责预算编制的财政部门对于各个部门实际支出需要的信息的掌握并不完全、不充分。
除了官僚预算最大化追求与信息不对称等原因外,长官预算的存在也严重影响到预算的科学性、准确性。负责具体预算编制的部门是财政部门,但在预算编制过程中,各级党政主要领导对于预算安排无不享有巨大的支配权力,领导要求对某个部门或项目安排多少资金或者增加多少资金,财政部门只能落实照办,而许多项目本来是不需要如此之多的预算的。不需要那么多的预算,却列入了那么多的预算,到年底花不出去,只好突击花钱了。
从预算编制的技术来说,目前的编制方法也不利于压缩预算水分。目前,我们实行的预算编制方法基本是“基数加增长”的模式。这种模式下,以前的预算额,就是将来预算的基础。将来的预算,无非是在以往的预算基数上加一个增加额而已。这种情况下,已经被列入预算的支出,就成为惯例,一般情况下只有增加不会减少,取消或压缩基本是不可能的。这也正是一些部门无论如何要把钱在年底前花光,不会留下来的原因。
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