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但是,欧美国家的行政管理机构和监管机构所拥有的职能与国内不尽相同。“国外能源部最大的权力在于推动立法机构立法,平时的主要工作是制定国家的能源战略规划、行业标准。”上述法律专家说,“而监督机构是法律的执行者,对企业的行为进行监督,从某种意义上说,是可以决定企业的项目能够开工建设的把关人。”
而中国的能源机构所行使的职权恰恰相反,将审批权力牢牢控制住的发改委和能源局让监督机构无权可监。在新一届能源局成立之后,情况已经开始转变。吴新雄对于能源局职能转变的努力正在逐渐收到成效。国务院对于审批权的取消和下放又客观上加速了这一进程。
只是,这种尴尬并未完全消失。而是从中央机构中转移,发生在了能源局派出机构与地方发改委、能源局之间,也正是上文中山东省能监办所遇到的问题。这也就需要地方大部制改革与中央的配合。
随着能源局“转型”的逐步进行,未来能源大部制的框架也开始逐渐明晰:未来的能源部不再握有项目审批的权力,主要工作是推动立法机构进行能源相关的立法工作、制定国家能源战略和能源规划并推动实施。而能源各行业监管机构则类似银监会成立之前,隶属于能源部,相对独立,执行能源法律法规,进行市场监管,对于能源项目具有“一票否决”的权力。
当然,能源大部制也绝对不是解决现有问题的灵丹妙药。被取消的审批权毕竟只是众多行政权力的一部分。作为唯一一个高度集中统一的部级能源行政管理机构。未来的能源部不仅可以集合所有行业的市场监管权力,还握有最重要的建议立法权。
副部级的国家能源局拥有能源类的项目审批权就带出了一连串的贪腐案件,未来的能源部又如何保证更大的权力不会被用来谋取私利?将所有能源行业监管都统一到能源部旗下,说起来只是一句话,但是如何将监管权力从其他部门剥离?如果是其他部门并入能源部,除了权力分配的问题,还有颇具中国特点的行政级别的问题需要考虑。
现存的新一届能源局可以说是最接近未来大部制能源部的国家机关。但是,无论是权力关系、反腐措施、施政方向还是机构间关系,新能源局在这些方面都迟迟未能解决,甚至是提出一个解决方案。
正在进行中的“十三五”能源规划将会成为检验新一届能源局在能源战略制定职能履行上的试金石。按照时间表,“十三五”能源规划明年1月正式开始起草,2016年上报。如果“十三五”规划能够顺利完成并且得到实施,那么也就意味着能源局在施政职能转变上获得了阶段性的成功。
随着能源局在战略制定,规划方面职能的加强,能源法律体系的缺失所带来的问题也会逐渐暴露。能源局另外一项重大权力——建议立法的权力——也会开始逐渐得到重视,并影响能源立法。最终,能源局的整体职能转变也会最终完成。
“在没有能源法,能源局的级别也只有副部级的情况下,能源局的战略层次也相对较低。只有能源大部制真正实行起来,能源局或者是未来的能源局有了推动立法,制定国家级战略的能力时,能源大部制的集中式管理,才算是最终成型了。”刘东刚说。
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