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电改是能源革命在电力行业的具体体现,对电改的评判不能仅限于电改方案本身,要跳出电改来看电改。
从2002年国发5号文开始,“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”的十六字目标几经蹉跎,至今仍未完全实现。时隔13年,2015年发的 9号文《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》再次提出电改“三放开、一独立、三加强”的目标。
此次电改以十八届三中全会全面深化体制改革为背景, 是如改革派所言——新电改毫无新意?还是如许多报道所言——新电改催生新增市场,释放改革红利已不存在?我们认为:新电改实则是能源革命主题下的“蛋”,电改必须要以破解我国能源痼疾为决策目标;以能源发展的现实困境为约束条件;以是否推动能源革命为评价的唯一标准。
打通体制堰塞湖:能源革命的“破”与“不破”
故事的一切,要从新电改所依存的历史背景——能源革命开始说起。能源革命是电力体制改革的导航灯、规划师。新电改则是能源革命的重要组成部分,是实现能源革命的重要抓手,是推动能源革命的先锋队。新电改推出的初衷和落脚点,都必须要以能源革命所指目标为导向。因此,首先需要厘清:能源革命要破解哪些痼疾和障碍?
我国能源领域的首要矛盾是供需失衡,2000~2013年,能源缺口从1亿吨标煤增至3.5亿吨标煤;平衡国内能源供需的结果是严重依赖国际能源市场, 2012年原油、天然气的进口依存度分别达到58%和29%,国家能源安全面临较高风险;尽管供需缺口持续扩大,但由于能源价格非市场化扭曲严重,能源资源利用效率较低,存在大量无效低效使用;此外,以煤炭为主的能源结构在短期内难以改变,能源消费导致的污染问题日益突出,威胁到人民群众生产生活和生态环境。
在此背景下,中央财经领导小组第六次会议明确提出要推动能源革命,习近平总书记更是对能源消费、能源供给、能源技术、能源体制和国际合作五个方面提出明确要求。
之所以提出“能源革命”而非“能源改革”,始于领导层清醒认识到:能源领域痼疾不除,体制障碍久不舒缓,将累积成高悬于社会之上的堰塞湖,淤积成经济发展中的血栓,变身成改革创新的拦路虎,因此需要施猛药以去疴、施重典以治乱。因此,能源革命剑之所指,均有明确的目标和需要破除的问题(见表格):在确保能源供需外,治理环境污染与控制温室气体、调整经济结构、应对价格冲击、保障能源安全均是能源革命的重任所在,能源革命任重道远。
决策掣肘与困境:能源革命的“能”与“不能”
面对上述多重革命目标,决策者有多个政策工具箱,但又面临多重约束。如果需要达到诸如“保障能源供需”之类的单一目标,不说轻而易举亦必手到擒来;如果二维兼顾,譬如要同时实现“保障供给、减少污染”,虽有困难尚存可行之策。然而,诸如“既要有能源用,又要没有(低)污染,还要价格便宜”的多维目标,则往往难以寻找到现实的组合选项。
其次,讨论能源革命,既需要关注效率,也需要关注公平,不能忽略欠发达地区的发展权问题;既要让市场起作用,在市场失灵部分让政府发挥作用的同时,还得防止政策失灵。
此外,能源革命的诸多目标,与其他改革目标之间可能存在不兼容或者重叠,因而决策者往往需要统筹全局,将不同改革和目标设定优先级和先后顺序。可见,能源革命实是多有掣肘、踟蹰难行。
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6月10日,由虹桥国际中央商务区管理委员会、闵行区人民政府指导,上海南虹桥投资开发(集团)有限公司协办的“智慧能源,驱动零碳未来”天合光能智慧能源解决方案全球发布会顺利举行。大会汇聚政府机构、能源领域专家、光储产业链业界代表,以及天合光能新场景解决方案、数字能源中心、产品与解决方案
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