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全国碳市场是推进我国生态文明建设的重要机制体质创新。2016年将是全国碳市场的开元之年,2015年则是准备全国碳市场建设的关键之年。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳试点碳交易地区(以下简称:试点地区)碳交易主管部门和企事业单位已经在碳市场顶层设计、机制建设和碳交易能力建设等方面作了大量探索性工作,积累了丰富经验,并培育了一批支撑机构和专业人才,试点碳市场也取得了一定减排成效。
另外,碳交易非试点省区市(以下简称:非试点地区)必须跟上全国碳市场的建设的步伐,必须从碳交易主管部门、参与主体和碳市场管理的需求出发在政策法规、技术规范和能力建设等方面做好准备。本文将在分析试点地区和非试点地区融入全国碳市场面临的挑战的基础上,探索其可能的解决途径,并对国家碳交易主管部门提出相应的政策建议。
试点地区面临的挑战及其应对措施
( 一) 试点地区排放配额问题
在试点碳市场向全国碳市场过渡时期,试点碳市场部分重点排放单位可能会富余试点碳市场排放配额(以下简称:地方配额),相似的,一些参与碳交易的非履约机构和个人也可能持有地方配额。由于各试点碳市场之间、全国碳市场与试点碳市场之间的温室气体排放核算报告和核查(MRV)规则、配额分配方法等存在差异,使得各地方配额之间、地方配额与国家碳市场配额(以下简称:国家配额) 之间同质化困难重重,不具有直接可交易性。
针对这部分地方配额,建议仍允许其在全国碳市场中存续使用和交易,并以具有国家公信力的CCER为桥梁尝试地方配额之间、地方配额与国家配额之间的转换。另一方面,可以尝试在全国碳市场建设框架下将试点碳市场转变为地方碳市场,使地方配额仍可以在地方碳市场上进行交易和履约,逐渐化解地方配额使用和同质问题。
在全国碳市场初期建立地方碳市场,既确保了试点碳交易政策的延续性,也可以防止试点碳市场直接转变为全国碳市场过程中重点排放单位碳资产流失、碳交易成本增加、排放泄露和产品竞争力下降等问题集中爆发,以至于影响全国碳市场建设进程。
( 二) 试点地区MRV 体系问题
全国碳市场启动以后,将使用全国统一的MRV 技术规范。但是,试点地区碳交易主管部门仍应结合试点经验,就MRV 技术规范中排放因子的选择、相关参数的确定提出建议,使得全国MRV 技术规范在地方层面上更具可操作性、适应性和科学性。
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