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1.4碳减排面临新形势新挑战
“十三五”国家对于碳排放可能设定控制目标,如果实施则必须加快调整以煤为主的能源结构。
国际社会把21世纪末全球平均温度升高控制在2℃之内作为共识。要实现2℃目标,一般研究认为,全球应在2020年之前碳排放达到峰值[3]。2014年11月,《中美气候变化联合声明》中提出,中国计划2030年左右CO2排放达到峰值且将努力早日达峰,并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。这要求我们采取比过去更大的力度控制碳排放,化解日益增加的国际压力。
近期,中国在《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》中提出,在总结温室气体自愿减排交易和碳排放交易试点的经验基础上,研究全国碳排放总量控制目标地区分解落实机制,制订碳排放交易总体方案。“十三五”期间如政策落地实施,意味着燃煤电厂即便经过脱硫、脱硝等清洁化改造,也难以满足碳排放的要求,从而面临着更加严格的约束。
1.5深化电力体制改革的影响
强调发挥市场的主体作用,能源价格形成新机制、电力市场化改革对“十三五”发展将会产生重要影响。习近平总书记在中央财经领导小组第6次会议上提出推进能源消费、供给、技术、体制“四个”革命,要求坚定不移地推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,未来将主要由市场主导配置资源。电力市场化改革应重点解决好以下问题:(1)逐步建立电价形成机制。不再将电价作为宏观调控的手段,上网电价、销售电价由市场竞争形成,输配电价由政府监管。
(2)加快建立竞争电力市场体系。在大用户直接交易的基础上,在售电侧进一步引入竞争,形成多买方、多卖方的市场结构,推进电网公平开放,建立中立于竞争主体的电力市场组织平台。
(3)转变政府对电力的监管方式,进一步简政放权、弱化项目审批职能、强化战略规划职能,实施依法监管。这些无疑将对“十三五”电力发展产生深远影响。
2“十三五”规划应把握好的若干平衡关系
总的来看,中国电力工业已进入新的发展阶段,从以往侧重于满足供应需求转向追求发展质量,其基本特征是“安全、清洁、高效、经济”。“安全”包括电力系统安全和保障国家能源安全,持续提高电能占终端能源的比重,有效减少国家能源对外依存度;“清洁”指水电、核电和新能源占比将越来越大,同时对常规化石能源发电进行节能减排升级改造;“高效”指进一步提高电力系统整体效率和效益,最大限度地节约土地、水、能源等资源,增强可持续发展能力;“经济”意味着电力供应的成本上升可负担、可承受。
在规划上应重点做好“总量、结构、布局、调配、体制”5个方面的平衡。
(1)总量上做好供应和需求的预测、衔接和平衡。要以科学供应满足合理需求,在做好需求预测的基础上,利用需求引导供应,同时通过供应抑制不合理需求。逐步解决区域过剩与总体缺能的问题。
(2)结构上做好清洁能源开发与化石能源利用的平衡。关键要做好化石能源清洁化利用和清洁能源有序开发,二者并重,做到发展目标可行,经济可承受。同时加快抽水蓄能等调峰电源建设,提高系统灵活性。
(3)布局上做好存量调整和增量优化的平衡。存量上要着力解决东北等地区电力过剩、新能源弃风限电的问题,中东部重点区域老旧燃煤机组基本退出。增量上煤电、核电、新能源装机应统筹规划布局,高效利用。
(4)调配上做好本地供应和跨区调运的平衡。中国能源供应的重心逐步西移、北移是大势,中东部地区用能缺口将逐步扩大。调配上既要充分挖掘本地供应能力,也要利用好区外、境外等多种渠道的资源。
(5)体制上做好政府与市场、激励和约束的平衡。市场能够解决好的交给市场,市场失灵的领域做好政府监管。合理设计激励与约束机制,在公平开放的规则下,在售电侧引入多元购售电主体,逐步建立供需直接见面的大市场,从而在供需之间展开竞争,提高效率。
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