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这场美国发电业的泡沫化历史,对於美国电力产业的投资逻辑也造成重大的冲击。在从前电力需求稳定成长的时代,所有电厂的产能都可以获得充分利用,所以电厂的规划强调规模经济,以兴建大型电站来降低平均发电成本。在发电业泡沫化之後,电力公司在电力需求成长前景不明的新常态下,如果贸然投资兴建大型电站,而建成之後因为需求不足而使产能无法充分利用,反而会造成沈重的财务负担。
天然气发电厂因为资金需求低、建厂周期短,虽然燃料成本较高,但是由於产能可以充分利用,反而比产能无法充分利用的大型燃煤电站或核电站更具有竞争力。因此在本世纪初期,即使是在天然气价格高涨的时候,美国的发电业仍然宁愿建设天然气发电。而风电的大发展也跟此有关,因为风力发电机可以很有弹性的逐步增加装机数量,而不像燃煤发电与核电厂一次就必须要建设至少600MW甚至1GW的发电容量。在电力需求成长前景不明的新常态下,大型电站因为资金需求过高而且建厂周期过长,使得投资者财务运作无法灵活调度,因而丧失竞争力。
由於电力供应业具有自然垄断的特质,使得这个行业不容易藉由市场机制中的竞争与淘汰来提升效率。而电力供应与民生息息相关,所以各国政府在考虑对电力行业的管制与改革时也必须格外谨慎,以免造成电价暴涨或是大规模停电等意外结果。一般来说,在电力供应紧张时,进行电力体制改革的风险较高,而在电力供应过剩时,则是推动改革的好时机。美国在1970年代末期发电产能严重过剩,电价却不断上涨,因此成为美国联邦政府推动电力事业管制政策改革的好时机,希望藉由改革开放、引进竞争,以提高电力产业的经营效率。在这段期间,影响最深远的电力体制改革就是1978年的公共事业管制政策法(Public Utility Regulatory Policies Act)。
二、电力体制的拐点: 1978年公用事业管制政策法
美国1978年公共事业管制政策法的重点在於开放上游发电业的竞争,主要作法是强制要求公共事业电力公司必须向使用废热发电和可再生能源技术发电的合格电厂(qualified facility)购买电力,而且购买价要反应该公共事业使用自有电厂提供电力时的可避免成本(avoided cost) 。
有许多的工业制程中需要使用大量的热能或蒸气,因此在制程中会有许多废热与废蒸气的产生。使用这些废热与废蒸气来进行热电联产发电是对资源的有效利用。但是因为这些工业本身往往并不需要那麽大量的用电,如果花钱建设的发电设施,而发出来的电却没办法卖出去,就还不如让这些废热与废蒸气中的能源白白浪费掉。
在1978年公共事业管制政策法通过之前,只有各地的公共事业电力公司可以合法经营发电业务。一般的产业,即使拥有大量可以用来廉价生产电力的废热与废蒸气,却因为体制的限制而必须白白浪费这些资源。
1978年公共事业管制政策法藉由强制要求具有垄断地位的公共事业电力公司向非公用事业发电业者(non-utility power generator)以公平的价格购电来减少工业中的能源浪费,因此可以有效提高整个经济体的能源利用效率。这个法案的通过,促成了美国许多远本不能从事发电业务的产业开始积极投资利用废热与废蒸气进行热电联产,因此热电联产产业从此蓬勃发展,到了1990年代中期,每年新增的电力装机容量中,有大约三分之一都是热电联产的机组(图三)。
1978年公共事业管制政策法的另一个效果是促成了小型分布式可再生能源的产业化。加州、纽约、新英格兰地区各州等地的州政府更进一步将环境因素纳入电力供应成本的计算之中,而促使小型的可再生能源发电业者可以在电力产业中逐渐占有一席之地。
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