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从本案来看,根据美国企业界的估算,为达到这一标准,美国企业每年将新增成本96亿美元,而带来的收益却只有60亿美元。但EPA却认为,这一标准带来的经济利益将高达370亿美元到900亿美元,且每年将为美国减少1.1万过早死亡和13万哮喘案例。从有关报道也看出,虽然有20个州参与起诉该标准,但出于对地区和产业经济利益的考虑,其中也有16个州明确表示支持。可见,大家虽然都遵循同一理念,但在计算投入产出比时结果往往不同,而其原因则在于立场与方法的不同。
污染物排放标准制定的方法比较
方法是体现理念的必然要求。我们从美国汞排放标准的具体内容就可看出:对电厂的排放要求根据不同的煤种(烟煤、次烟煤、褐煤、煤矸石)、不同地区的降水量(以635米/年为界)采用不同的要求,而且排放限值是绩效标准即单位电能排放量限值(千克/太千瓦时)而不是浓度标准,达标考核的时间是12个月的滚动平均值,同时对新、老电厂有所区别等都是考虑了污染特性、环境效应及电厂污染控制技术等特点所制定的要求。
从普遍性来看,美国对大气污染物排放标准制定的原则,就是基于污染物特性、污染源的建设时期等各种不同因素。如将常规污染物与有害大气污染物分开,将新源和现役源分开来制定;新源排放标准(NSPS)规定了新建污染源常规污染物排放限值,各州的技术标准须严于此要求;有害大气污染物标准(HAPS)则针对每一种污染物的最大可控技术(MACT)制定,即新的污染源达到同类污染源可能达到的最严控制水平,现役污染源要达到排放最少的(污染物控制最好的)12%的污染源平均控制水平;最佳可行技术(BACT)适用于达标地区新建、改建项目;最低可得排放速率(LAER)适用于不达标地区的新建、改建项目;合理可得控制技术(RACT)适用于非达标地区的现有工业源。由于汞是有害大气污染物,所以燃煤电厂的汞排放标准是采用MACT技术来制定的。而欧盟则根据综合污染与控制(IPPC)指令要求,发布了33个行业的BAT参考文件,虽然欧盟与美国的BAT理念相同,但定义和具体操作要求又有所不同。
考虑环境、技术、经济三大因素,以及因地制宜、因污染物制宜、因机组制宜和防止“一刀切”是排放标准制定的灵魂。因此,我国排放标准的制定虽然没有像美国那种详细的方法上的区分,但也曾经有过根据环境质量要求来制定排放标准情况,也有过学习美国和欧盟的先进经验对常规污染物采用BAT技术来制定标准的做法。如在上世纪80年代就颁布过《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》(GB3840-83)后在1990年修订为GB/T3840-1991;再如国家环境保护部在2010年发布了《燃煤电厂污染防治最佳可行技术指南(试行)》(HJ-BAT-001)。这些都是体现了因环境要求、污染物性质、不同污染气象条件、技术发展水平、经济承受能力等来制定排放标准的原则。但是在排放标准的实际制定中往往由于一些原因,将已经确定的方法原则或束之高阁或简单随意。如我国对于汞的排放限值是浓度限值,全国所有燃烧锅炉执行统一标准,不分煤种、不区分降水量以及是否采用脱除装置,而且采用的是以小时考核时间为基础的浓度控制。
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