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改革可能给能源企业带来的影响
过去30多年来,国企改革大体经历了转换机制、抓大放小、主辅分离、兼并重组、政策性破产,以及政企分开、政资分开、建立现代企业制度等改革。通过改革,国企在国民经济中的支柱性作用得到发挥,但发展不可持续的隐患也越来越凸显。
这主要体现在三个方面:一是管理体制存在问题,公司法人治理效率不高;二是企业一股独大、机制不活、效率低下;三是国企布局依然分散,众多行业陷于产能严重过剩困境,短期内增产不增收、增收不增利的格局难改。这三个方面的问题,涉及复杂,比较敏感。是这一轮国企改革的重点,却也是这一轮国企改革的难点。
能源企业中,国企、国有资本占绝对比重。能源企业因此与所有国企面对大体相同的影响,即大环境将随着改革的推进发生较大变化。
其一,新一轮国企改革,强调以市场化为方向,政企分开、分类改革,市场化机制将进一步完善,这不仅利好实体经济搞活,也对证券市场的稳定和良性发展将起到促进作用,在经济面临下滑风险的背景下,国企改革会浪潮涌动,改革红利成为社会和企业的共同期待。
其二,作为这一轮改革的重头戏,国有资产监管机构从管企业为主向管资本为主转变,国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三个层级,这将划清国企与政府的边界,提供国有资本效率提高的体制环境。
其三,强调优化国有资本布局结构,投资经营公司将主导央企重组,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业,预计未来几年将涌现并购重组浪潮,这给企业带来做强的压力、动力和机会。
其四,国资监管转到以管资本为主,这体现了国家在国有资产经营目标上的重大转变,有利于消除对国企自主权的制约,但也极可能将国有资本股东回报纳入国企业绩考核,同时提高国有资本收益上缴公共财政的比例。这对赢利能力较强的国企尤其是央企将形成压力。
国家确定,未来能源发展和改革的战略导向,主要内容是能源消费总量控制、煤炭清洁高效利用、大力发展清洁能源、能源体制改革。据之分析,能源行业和能源企业将在改革过程面对与其他国企有所不同的影响。
国企改革以进一步市场化为取向,能源企业改革压力更大。国企改革必然涉及能源企业改革,推进电力与油气改革也回避不了国企改革。但因为能源行业改革滞后,不符合市场的问题更多,加快推进国企改革因此必将促使能源企业改革加速,甚至可能要求能源行业、能源企业的改革率先推进,能源企业因此面对的改革压力会更大。
能源行业产业集中度高,改革力度更大。能源行业的国有企业比重大,国有资本占了绝对比重;在众多行业中,能源业过去多年扩张投资的问题更为突出,产能过剩情况更为严重,因此,未来能源产品价格改革、打破能源领域垄断、能源市场开放、政府职能转变,政府监管方式改变,包括能源企业向民资包括外资开放,搞兼并重组、混合所有制,将比其他行业企业的力度更大。
国家确定我国能源战略从保供给为主,开始向控制能源消费总量转变,这意味着敞开式的能源生产和消费将受到控制,控制手段可以采取行政强制措施,也可以通过提高能源价格、减少补贴来实现。其中包括抑制高耗能产业发展,减缓煤电产能过快发展的势头。政府控制手段的根本性转变,要求能源企业加快改革来尽早适应。
能源企业,当仁不让地站在了国企改革大潮的潮头上。
必须正视能源企业改革的难点
能源国企的改革,也存在颇多难点。
一是能源企业究竟属于商业类还是公益类,目前难以界定。
国有企业改革分类进行,能源是商品,应当由市场对能源资源配置起决定性作用,从这个意义上讲,能源企业应划归商业类;但目前国有电网企业、油气企业甚至煤炭企业,又客观上担负着能源普遍服务职责、公共服务职能,比如满足困难群体用能需求,为农业生产提供低价电低价油等,以及确保社会安全、稳定的职能,具有一定的公益性。
一些地方政府就公开表示过,国有煤矿具有公益性,必须保证电厂供煤,而且价格不得高于市场。这使得国有能源企业的商业性业务与公益性业务混在一起,由之又形成交叉补贴。因此,将能源企业划归为商业类、公益类显然都不够准确。商业类、公益类显然都不够准确。
这个难题怎么解决?有专家提出,划清政府和企业的职责,即政府为公民和企业提供基本公共服务,包括对困难群体用电用油提供补贴等;能源企业则按供求关系定价,按商业原则经营;工商企业和居民用能按市场价格付费。在明确政企职责的前提下,将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。
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