【解读】“目标引导制度”奠定可再生能源长远发展政策基础

 导读：3月3日，国家能源局发布了《可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，引起广泛关注。过去十年，我国可再生能源产业从无到有，从小到大，取得了长足进步，风电光伏装机容量双双成为全球第一，产业技术水平处于世界前列，一个可以引领全球发展的战略新兴产业正在形成。

虽然我们取得了举世瞩目的成绩，但是应该看到，目前我国可再生能源面临的矛盾和挑战比发展之初更为艰巨。“可再生能源开发利用目标引导制度”的出台正是应运而生，从顶层设计着手化解问题，为可再生能源长远发展奠定政策基础。

文/秦海岩(中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长，鉴衡认证中心主任)

落实可再生能源优先发展战略地位的政策工具

新的能源革命已经来临，人类社会经历了以人力和畜力为代表的柴薪时代、以蒸汽机为代表的煤炭时代和以内燃机为代表的油气时代，正在向一个全新的可再生能源时代过渡，这将是一场以能源生产清洁化和能源消费电气化为核心特征的新型能源革命，最终要建立一个清洁、高效、经济、安全、可持续的现代能源体系。

为抢占全球新一轮发展先机，欧美各国都在积极行动，加速推进能源转型。2015年，丹麦风电发电量占比达42.1%，并提出到2050年全部摆脱对化石能源的依赖；目前德国可再生能源发电占总发电量比例已达三分之一，2050年计划达到80%；美国预期2016年可再生能源发电量占比达14%，其中风电占比达5.2%，并提出到2050年风电占比35%的目标。可再生能源已成为全球能源产业竞争的焦点。

然而在不可阻挡的历史潮流和崭新机遇面前，我们却并未统一思想，虽然有了《可再生能源法》，可再生能源产业也走在世界前列，但可再生能源战略地位始终没有明确。煤炭在未来相当长的时期内还要作为主体能源，还要维持高消费比例的认识仍然根深蒂固，尤其是一些地方政府，着眼于眼前利益，局部利益，不仅没有高度重视支持发展可再生能源，反而限制可再生能源发展。

云南省的风火置换交易要求风电企业补偿火电企业，将风电60%收益支付给火电企业；新疆电力调度中心则直接要求冬季关停未参与直供电交易的风电机组等可再生能源发电设备；宁夏为保宁煤的利益，大幅压缩风电光电并网空间。资料显示，2015年第四季度，西北东北多地弃风比例过半，可再生能源发电企业损失惨重。

据统计，2015年全年的弃风电量达到339亿千瓦时，同比增加213亿千瓦时，直接电费损失超过180亿元。产业的长远发展后劲被“釜底抽薪”，一个好不容易培育起来的可与全球先进水平相匹敌的高端制造产业面临瓦解的风险。很多人错误的认为，出现这些问题是因为可再生能源发展过快了。我国风电在电源结构中的占比仅有3%，光电还不到1%，跟其他先进国家超过30%、乃至50%的可再生能源电力占比还有很大差距。我们的发展不是快了，而是发展速度还不够。在可再生能源电力的总体比重还很低的情况下，电力系统运行和市场消纳问题已十分突出，说明我们缺乏明确的定位、目标和手段。

目标引导制度的出台，从建立明确的可再生能源开发利用目标入手，落实了可再生能源的战略地位，解决了之前空有发展的口号，没有具体目标的问题。有了目标，发展才可持续，行动才能落地。目标引导制度作为一项重要的可再生能源目标管理制度，通过强化规划的指导性，引导地方的能源发展规划编制及实施，使其在能源规划、建设、运行中统筹可再生能源发展，为可再生能源预留出应有的空间，从而在开发布局、重点工程和保障措施等各个方面都能提前谋划，保障产业的可持续发展。

落实国家气候变化减排承诺的具体行动

习总书记在中美元首气候变化联合声明、联合国巴黎气候变化大会等国际场合的郑重承诺以及中国政府向联合国递交了自主减排贡献承诺，都明确了2020年、2030年非化石能源占一次能源消费比重分别达到15%、20%的能源转型目标。上述目标作为推动能源生产和消费革命，建立清洁低碳、安全高效的现代能源体系的现实需要，在国内则成为约束性指标，纳入国民经济和社会发展中长期规划。

要实现上述目标，主要靠零温室气体排放的电力来完成，包括核电、水电以及风电、光电、生物质能等非水可再生能源电力。根据测算，除去核电和水电的贡献，到2020年，非水可再生能源发电装机要达到4.25亿千瓦，发电量6500亿千瓦时左右，在全社会发电量中的比重达到9%以上。

具体到风电和光伏发电，二者至少要分别达到2.5亿千瓦和1.5亿千瓦的并网装机规模。文件针对发电企业提出“2020年各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上”，针对地方政府提出“各地全社会用电量中的非水电可再生能源电量比重平均达到9%”，这些重要指标正是为确保实现2020年15%能源结构调整目标的具体行动，并将之细化分配到各个地区的引导性目标，从大处着眼，从小处着手，清晰明了便于操作，向世界表明了中国政府的履行减排承诺的决心，为全球共同应对气候变化，实现可持续发展做出表率。

落实责任，加强监督，保证政策的实施效果

引导性目标虽不具有强制性，但通过明确责任主体和建立一套监测评价制度，使政策有了可操作性和可考核性，确保政策落地，发挥出应有的作用。

各省（区、市）能源主管部门会同本级政府有关部门的责任是做好规划，制定本地区的非水电可再生能源电力比重指标，制定本地区电网企业和发电企业的比重指标并督促其完成。同时，明确可再生能源电力接入、输送和消纳责任，建立确保可再生能源电力消纳的激励机制。

国家能源局对权益火电发电装机容量超过500万千瓦的发电投资企业的可再生能源电力投资和生产情况按年度进行监测评价。省级能源主管部门会同统计部门，按年度监测本地区可再生能源利用量、可再生能源占能源消费总量比重、非水电可再生能源电量比重三个关键指标，并上报国家能源局。各电力交易机构、各电网企业、各发电企业按月向全国可再生能源信息管理系统报送相关数据，国家能源局按年度公布监测和评价结果。

绿证交易制度是推动火电外部成本内部化的有力措施

“指导意见”在第六条中提出，“不断完善促进可再生能源开发利用的体制机制，建立可再生能源电力绿色证书交易机制”。可再生能源电力证书（绿证）是一种可交易的、能兑现为货币的凭证，是对可再生能源发电方式予以确认的一种指标。一般来说，绿证既可以作为独立的可再生能源发电的计量工具，也可以作为一种转让可再生能源的环境效益等正外部性所有权的交易工具。现实中是美国、日本以及众多欧洲国家普遍采用的一种鼓励可再生能源发展、补偿可再生能源环境效益的一种政策机制。

据美国权威机构测算，火电的完全成本是现行火电价格的2-3倍。但在火电外部成本没有内部化的情况下，可再生能源电力目前不可能在市场上与火电竞争。这种情况下，只有靠补贴才能支持可再生能源发展，确切的说是对可再生能源清洁性的一种补偿。通过要求火电企业购买绿色证书，是一种外部成本内部化的手段。绿色证书交易制度的建立，可以为建立可再生能源电力市场化的补贴方式奠定基础。前几年电价补贴拖欠的情况很严重，对可再生能源补贴的持续性有很多担心，从长远看，市场化的补贴方式无疑更有效率。但是，要考虑到任何制度都是有利有弊的，而且具体的政策环境，发展阶段，技术条件，都是一个制度能否实现其目标的基础，所以一个新的政策机制出台，要充分论证，认真研究，全面考虑，避免导致负面影响。绿证交易制度设计并不是一件简单的事，需要客观公正的计量体系，有效的监管和惩罚标准、措施，以及市场交易体系的建立，我们可以充分参考成熟的国际经验，结合我国实际，探索建立便捷高效的绿证制度。